摘 要：

房管部門與公民之間的國有公房租賃爭議是否屬于行政訴訟的受案范圍，從房管部門行使的職能分析，認為房管所與公民、法人或其他組織簽訂、變更或終止房屋租賃合同的行為，是一種代表國有公房所有權人與公民、法人或其他組織設立、變更或者消滅民事法律關系的行為的觀點，是有道理的。

　　案由：不服行政侵權
　　一審案號：（１９９９）宣行初字第３０號

　　二審案號：（１９９９）一中行終字第１７８號

　　一審合議庭組成人員：審判長：劉長革；審判員：馬三美；代理審判員：李振

　　二審合議庭組成人員：審判長：李正旺；審判員：吳月；代理審判員：梁菲

　　當事人基本情況

　　原告：王某某，女，４８歲，退休工人。

　　被告：某房管所。

　　第三人：王某，女，６５歲，退休工人。

　　上訴人：王某某，女，４８歲，退休工人。

　　被上訴人：某房管所。

　　被上訴人：王某，女，６５歲，退休工人。

　　被訴具體行政行為

　　１９９５年９月２１日，某房管所依某區某胡同２９號公房承租人閨某某的申請，將該房轉由第三人王某承租并與王某簽訂了１０５７號公有住宅租賃合同。閻某某系原告王某某的嫂子，第三人王某系原告的姐姐。１９９９年４月１５日，原告認為被告變更公有住宅租賃合同的行政行為侵犯了其承租權，訴至法院。

　　原告的訴訟理由和訴訟請求

　　原告認為：１．其在該房內長期居住，房管所不能不讓其知道便將原公有住宅租賃合同予以變更；２．閏某某承租該房時，租房問題一直存在糾紛，現在房管所私下變更承租關系后，使矛盾更加激化；３．王某不符合新的承租人的條件，４、變更程序不合法。故訴請法院判決撤銷被告某房管所與第三人王某簽定的１０５７號公有住宅租賃合同，案件受理費由被告及第三人負擔。

　　被告的答辯意見

　　被告答辯認為：１．原告并非在公房內長期居住。市政發〔１９８７〕１０９號文件規定：“使用公房必須經所有權單位同意，不得擅自進住。違者，所有權單位有權責令其遷出和賠償由此而造成的經濟損失，或訴請房管機關或司法機關解決。”１９９４年冬天，原告未經原承租人及其他居住人的同意，私自撬鎖入住，并以離婚無房為由，雖經告戒，拒絕搬出。嚴重影響原承租人的租住使用。２．原承租人閏某某承租該房時，與房管所因租賃問題并無任何糾紛，只是原告無理強行入住后，才導致原告與閆某某形成糾紛，３．現承租人王某符合承租人條件，王某原在外地工作，退休回本市后無正式住房，身邊并有一子系殘疾人，王某如在市里居住，可申請辦事處解決其子的工作問題；４．變更租賃合同程序合法。根據市房屋土地管理局的有關文件規定：“承租人死亡或遷移，原與承租人同一戶口，長期（一年以上）共同居住的家屬，可申請更改承租人，當事人須寫出書面申請，由甲方經辦人簽注意見報上級領導批準后，方可更名。”第三人現承租的公房，系原承租人閏某某于１９９５年向房管所提出正式書面申請，經房管所調查核實后批準的。故房管所變更公有住宅租賃合同的行政行為并無錯誤，請求法院予以維持，案件受理費由原告負擔。

　　第三人的答辯意見

　　第三人王某答辯認為：１．答辯人承租權的取得是合法的。２．原告擅自侵占房屋行為嚴重侵犯了答辯人的合法權益。

　　一審法院認定的事實、裁判理由及裁判結果

　　一審法院經審理查明，閏某某承租某區某胡同２９號公房１間，１９９５年８月，閏某某以第三人王某從外地退休回到本市無房居住為由，向某房管所書面申請將該房轉由第三人承租并使用。某房管所經審查同意閏某某的申請，并于１９９５年９月２１日與王某簽訂了１０５７號公有住宅租賃合同。１９９９年４月１５日，原告王某某認為被告未按有關規定履行變更手續，將原承租人閏某某變更為現承租人王某的行政行為侵犯了其合法權利，訴至法院，訴請法院撤銷該具體行政行為。被告某房管所認為其變更承租關系未違反有關規定，請求法院維持１０５７號公有住宅租賃合同。第三人王某對該租賃合同無異議。

　　受訴法院認為，凡因不服具體行政行為而向人民法院提起的行政訴訟，必須具備行政訴訟起訴條件，即應符合人民法院管轄范圍。本案被告某房管所雖是具有對城市房屋行使行政管理職權的事業法人，但其同時具有以民事主體對國有公房行使所有權的身份，其與公民自愿簽定、變更或終止國有公房租賃合同的行為，并不具有行政管理性質，不屬于其在行政管理活動中單方作出的具體行政行為，不應屬于行政訴訟調整的范圍。故原告王某某就此提起的訴訟，不符合行政訴訟的起訴條件。

　　１９９９年８月１６日，受訴法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條第（四）項之規定，裁定駁回原告王某某的起訴，案件受理費由原告負擔。

　　上訴人的上訴請求和理由

　　在法定期限內，王某某提起上訴，其認為某房管所的變更租賃合同的行為是該房管所行使行政管理職權的具體行政行為，應屬行政訴訟管轄范圍。另其認為某房管所在變更租賃合同時，未對她予以告知，且新承租人王某不符合承租人條件，一審人民法院裁定駁回其起訴顯然錯誤。訴請第二審人民法院撤銷一審法院的裁定。

　　被上訴人某房管所的答辯意見

　　被上訴人欠房管所在二審訴訟中答辯如下：我房管所就承租人的書面申請，變更承租人的行為，并非行使房管所的行政管理職權與相對管理人之間的行為，該行為系民事行為，不應屬于行政訴訟管轄范圍，一審人民法院裁定駁回王某某的起訴，正確無誤，請求第二審人民法院維持一審裁定。

　　被上訴人王某的答辯意見

　　王某答辯認為，其承租權的取得是合法的，服從一審法院裁定。

　　二審認定的事實和裁判理由、裁判結果

　　二審人民法院認為，某房管所是對城市房屋行使行政管理職權的事業法人，具有以民事主體對國有公房行使所有權的身份，其在與公民簽定、變更或終止國有公房租賃合同時，代表國家行使國有房屋所有權的處分權，不具有行政管理性質，因其引起的爭議，不屬行政訴訟調整范圍，原審法院裁定駁回王某某的起訴是正確的。１９９９年１０月２７日，二審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項，裁定駁回王某某的上訴，維持一審法院裁定，案件受理費由王某某負擔。

　　分析意見

　　原告王某某認為被告某房管所變更公有房屋租賃合同侵犯其財產權而提起行政訴訟案件，是基于原告認為該變更行為系被告行使行政管理職權而作出的具體行政行為。經一、二審人民法院審查認定：房管所雖然是對城市房屋行使管理職權的事業法人，但同時具有以民事主體對國有公房行使所有權的身份，其在與公民簽定、變更或終止國有公房租賃合同時，系代表國家行使國有房屋所有權的處分權，不具有行政管理性質，因此而引起的糾紛，不應屬于行政訴訟調整范圍。故一審人民法院裁定駁回王某某的起訴裁定；二審法院亦予維持。

　　對于該案某房管所同意變更租賃契約承租人的行為是否屬于具體行政行為，當否屬于人民法院行政訴訟受案范圍，受訴法院將該行為與行政合同進行了比較，大致存在如下不同觀點：

　　第一、某房管所同意變更租賃契約承租人的行為具有行政管理性質，符合行政合同特性，屬于具體行政行為。因為作為實現行政效能的重要手段和行政機關行使管理職權的常用方式，行政合同不但具有合同性，更重要的是具有行政性。其行政性即表現為實現行政主體的行政管理職能目的上，又更具體地體現在行政主體的選擇合同當事人、指揮與監督合同執行、單方變更與解除合同以及對合同相對方行使罰金制裁和強制執行合同等特權上。由于這些行政特權和特殊義務大多不在行吹合同中約定，并且行政特權不受合同約定所限制或剝奪，特殊義務亦不因合同約定而解除。由此．具有事業法人執照的某房管所，具有國有公房的管理資格，故其在公房租賃管理活動中的行為，具有行政合同性質，應當視為具有特殊權利、特殊義務的單方意志行為，是某房管所單方意志的體現，故應納入行政訴訟審查范圍。

　　第二、某房管所同意變更租賃契約承租人的作法不具有行政合同性質，亦不屬于具體行政行為，不應納入行政訴訟調整范圍。因為所謂“行政合同”的概念，根據大多數學者認同的特點和行政法學理論關于行政合同的一般原理，可以將其界定為：國家行政主體為行使行政職能而與公民、法人或其他組織相互意思表示一致而達成的協議。行政合同又稱行政契約或公法上的契約。行政合同在有的國家屬于法律概念，如德國；在有些國家行政合同又可能是判例法上或學理上的概念，如英、美、日等國；在典型的制定法國家法國，則是“沒有一個法律規定行政合同的意義”，眾所周知，在我國是有公、私法之分的，但由于尚未制定出相關法律，且亦不實行判例法，所以行政合同并不是法律意義上的概念。目前，我國沒有任何一部法律上有“行政合同”字樣。顯而易見，行政合同還是學理上對某些合同進行分析、概括的結果。按照公認的行政合同的概念，其應當具有以下基本特征，（１）行政合同的一方當事人必須是行政主體，這是將合同冠以“行政”二字的一個重要原因。（２）行政機關簽訂合同是為了實施行政管理。（３）行政合同的雙方意思表示一致。行政合同是行政與合同的混合體，這是區別于單方行政行為的一個顯著特征。（４）行政主體享有行政優益權，即行政主體享有履行合同的監督權，行政主體享有單方面變更合同權；行政主體享有解除合同權。行政主體享有制裁權。

　　單就當地房管所同意變更租賃契約承租人的作法來講，雖然該作法與行政合同中的行政租賃合同的確有相似之處，但即使按行政租賃合同的標準來衡量，承租人的使用權、受益權不明晰，而且房管部門代理國家這一特殊主體與公民等簽定、變更或終止國有公房租賃合同，無論是內容還是形式上均有悖于行政合同的本質特征，實質上亦不具有行政管理的性質。由此，雖然根據某區機構編制委員會核發的事業法人執照，房管所具有國家行政主體資格，但依據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”的規定，以及最高人民法院《關于貫徹執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的意見（試行））》中對具體行政行為的司法解釋，人民法院在司法實踐中的司法審查對象應僅限定為行政機關的單方行政行為，行政機關實施的雙方行為（如行政合同性質的行為）應當排除在司法審查之外。不難看出，在現階段即使是符合“行政合同”特點的糾紛，人民法院無論是受理還是審判既沒有法律依據，又缺乏立法解釋。

　　第三、由于我國在建立行政訴訟制度時即缺乏對類似行政合同（行政契約）的立法考慮，實質上存在制度上的救濟單向性。因此，“依法治國”方略要求由行政合同（行政契約）引發的司法審查制度改革勢在必行，擴大對具體行政行為的審查范圍屬首選方案。實踐中，可先實行行政復議前置原則，以便逐步過渡，未經行政復議的，法院先不介入。

　　本案最終，受訴法院采納了第二種觀點，裁定駁回王某某的起訴；二審法院亦予維持。