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寧夏安通房地產開發有限公司與銀川市土地儲備局房屋拆遷安置補償合同糾紛二審民事判決書
時間：2020年04月27日 來源： 作者： 瀏覽次數：3421 收藏[0]中華人民共和國最高人民法院
民 事 判 決 書
（2015）民一終字第58號
上訴人（一審被告）：銀川市土地儲備局，住所地寧夏回族自治區銀川市興慶區解放東街143號。
法定代表人：馬旭，該局局長。
委托代理人：王隨強，男，漢族，1966年11月14日出生，銀川市土地儲備局職工，住寧夏回族自治區銀川市興慶區中山北街31-1-201。
委托代理人：謝生虎，寧夏言成律師事務所律師。
被上訴人（一審原告）：寧夏安通房地產開發有限公司，住所地寧夏回族自治區銀川市興慶區鳳凰北街256號。
法定代表人：**，該公司總經理。
委托代理人：趙連偉，男，漢族，1968年6月13日出生，寧夏安通房地產開發有限公司辦公室主任，住寧夏回族自治區固原市原州區東浮沱26號。
委托代理人：周濤，寧夏方和圓律師事務所律師。
上訴人銀川市土地儲備局（以下簡稱土地儲備局）與被上訴人寧夏安通房地產開發有限公司（以下簡稱安通公司）房屋拆遷安置補償合同糾紛一案，寧夏回族自治區高級人民法院于2014年8月7日作出（2013）寧民初字第22號民事判決。土地儲備局不服該判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了詢問。土地儲備局法定代表人馬旭和委托代理人謝生虎、王隨強，安通公司法定代表人**及委托代理人周濤、趙連偉到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。
安通公司起訴至一審法院稱，寧夏安通公路工程有限責任公司（以下簡稱安通公路公司）與銀川市土地儲備中心（以下簡稱土地儲備中心）簽訂《安置土地置換協議》及《補充協議》，約定土地儲備中心置換38.68畝土地給安通公路公司。2013年1月10日，安通公司與安通公路公司進行吸收合并，合并后安通公路公司法人資格注銷，其債權債務由安通公司承繼。經安通公司多次催促，土地儲備局未能履行交付土地義務，故訴至法院，請求依法判令：（一）土地儲備局繼續履行協議，向安通公司交付土地38.68畝；（二）土地儲備局賠償安通公司損失2100萬元。
土地儲備局辯稱，安通公司不具備訴訟主體資格，不能作為原告參加訴訟。土地儲備中心與安通公路公司簽訂拆遷補償協議后，已將1227.03萬元拆遷補償款全部支付給了安通公路公司，雙方的協議已經履行完畢。安通公司提供的2007年4月19日《補充協議》，在土地儲備局檔案中并不存在，土地儲備局對其真實性、合法性不予認可。《補充協議》的內容違背法律和政策，系個別人濫用職權行為，協議是無效的。政府征用安通公路公司35畝土地及地上附著物，已支付了拆遷補償款1227．03萬元，并為其置換土地27畝。因安通公司未能及時安置職工而產生的租金應由其承擔，土地儲備局不應承擔支付2100萬元租金的賠償責任，安通公司的訴訟請求應予駁回。
一審法院經審理查明：2002年，銀川市人民政府為實施城市總體規劃，決定在城市東側修建銀古廣場，按照項目要求，需征用安通公路公司國有土地。同年12月13日，土地儲備中心作為甲方，安通公路公司作為乙方分別簽訂了銀建地協議（2002）第11－ⅰ號、11－ⅱ號、11－ⅲ號《銀古廣場拆遷補償協議》，約定占用安通公路公司土地10畝，土地儲備中心按每畝3.6萬元的標準向安通公路公司支付土地補償費36萬元，并支付平房、辦公樓、住宅樓拆遷補償費及其他補償費用共計11053426元。2003年，銀川市政府為修建高標準林帶，需再次征用安通公路公司土地，為此，土地儲備中心與安通公路公司于同年3月10日，簽訂《銀古公路綠化帶征地拆遷協議》，約定占用安通公路公司25畝土地，由土地儲備中心對占用的該公司土地上的附著物補償856898.25元。對被占用土地，由雙方進行土地調整，具體事宜另行協商。上述協議簽訂后，土地儲備中心陸續將兩次拆遷補償款共計1227.03萬元支付給了安通公路公司。2005年2月20日，土地儲備中心與安通公路公司簽訂《安置土地置換協議》，就兩次共征用安通公路公司35畝土地的相關安置事宜約定，土地儲備中心以土地置換的形式，將東至眾一公司、西至白雪俊用地、北至農田、南至新華東街的27畝土地置換給安通公路公司，作為對占用安通公路公司35畝土地的安置。之后，土地儲備中心按照上述協議約定為安通公路公司劃定了應置換的27畝土地，但雙方一直未辦理土地使用權變更登記手續。
2007年4月19日，土地儲備中心與安通公路公司簽訂《補充協議》，約定：“一、土地儲備中心征用安通公路公司35畝土地，因多種因素不能按約定時間交地，致使安通公路公司職工安置無法解決，土地儲備中心同意按照1：1的置換比例為安通公路公司置換土地，除《安置土地置換協議》中27畝（土地）外，再補8畝置換土地；二、根據2004年9月19日《市長辦公會議備忘錄》第二條第二款“對銀古廣場拆遷涉及的7家特殊企業，可由企業退回拆遷款置換土地”的紀要精神，土地儲備中心同意以每畝40萬元（的價格）用1227.03萬元（拆遷）補償款抵頂安置土地，給安通公路公司抵頂置換土地30.68畝；三、以上兩項共置換土地38.68畝，土地所有權類型為出讓，土地用途為商住用地，與原27畝（土地）一并置換于友愛安置區新華東街延伸段以北，東臨眾一集團，西鄰百力德建筑工程有限責任公司（以下簡稱百力德公司），南鄰新華街；四、因安通公路公司拆遷時虧損嚴重，土地儲備中心同意安通公路公司在劃地時60日內將拆遷款1227.03萬元退回土地儲備中心。在繳清該款后，土地儲備中心在60日內負責幫助安通公路公司辦理國有土地使用（權）證；五、安通公路公司負責做好本公司職工的思想工作，全權負責本公司所有被拆遷職工的安置問題，不得再行上訪滋事；六、此協議是原2005年2月20日簽訂的銀土儲（245－4）號《安置土地置換協議》的補充，與原協議具有同等法律效力，經雙方蓋章生效，雙方應嚴格履行?！薄堆a充協議》簽訂后，土地儲備局一直未按協議約定為安通公路公司劃定38.68畝土地，安通公路公司也未向土地儲備局退回1227.03萬元拆遷補償款。
一審法院另查明：2009年3月，土地儲備中心更名為銀川市土地儲備局。
2013年3月10日，安通公司與安通公路公司簽訂《合并協議》，進行吸收式合并，合并后安通公司繼續存續，安通公路公司注銷，安通公路公司債權債務由安通公司承擔。之后，安通公司向工商行政管理部門辦理了公司變更登記手續。后安通公司向土地儲備局主張交付38.68畝土地未果，遂訴至一審法院。
一審法院認為，安通公司與安通公路公司進行了吸收式合并，安通公路公司注銷后，其債權債務由安通公司承繼，因此，安通公司作為本案原告提起訴訟符合法律規定?！堆a充協議》系雙方當事人真實意思表示，內容不違反法律、行政法規的強制性規定，合法有效，當事人應按照合同的約定履行各自義務。土地儲備局應于判決生效之日起15日內向安通公司交付《補充協議》約定的38.68畝土地，安通公司也應在判決生效之日起15日內向土地儲備局支付1227.03萬元。土地儲備局應交付的土地位置為《補充協議》約定的銀川市友愛安置區新華東街延伸段以北、東臨眾一集團、西鄰百力德公司、南鄰新華街。對安通公司主張的2100萬元損失，不予支持。該案經一審法院審判委員會討論決定，判決如下：一、土地儲備局于判決生效后15日內向安通公司交付位于銀川市友愛安置區新華東街延伸段以北、東臨眾一集團、西鄰百力德公司、南鄰新華街的土地38.68畝，安通公司于判決生效后15日內向土地儲備局支付1227.03萬元，雙方同時履行；二、駁回安通公司的其他訴訟請求。如果未按判決指定的期間履行給付金錢義務，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條之規定，加倍支付遲延履行期間的債務利息；如果未按判決指定的期間履行其他義務，應當支付遲延履行金。一審案件受理費224160元，由安通公司負擔146800元，土地儲備局負擔77360元。
土地儲備局上訴稱，（一）土地儲備局與安通公路公司因拆遷簽訂的五份補償安置協議的主要義務已履行完畢，安通公司再次要求安置補償于法無據。（二）安通公司提供的《補充協議》屬無效協議，一審法院認定合法有效，屬于認定事實不清，適用法律錯誤。1、土地儲備局在已經履行完畢五份安置補償協議情況下，原負責人葉建設再以低價向安通公路公司“出讓”國有土地30.68畝，且該出讓行為未經銀川市政府批準，同時另行置換土地8畝，超過1：0.8的置換比例，達到1：1的比例，故該《補充協議》違反公平公正原則，造成國有資產嚴重流失，損害了國家利益，內容無效。2、安通公司自2005年3月7日營業期限到期后未辦理營業期限延期變更登記，屬于無照經營，故安通公司在2007年4月19日無簽訂《補充協議》的主體資格，《補充協議》應屬于無效協議。（三）一審法院判決土地儲備局在銀川市新華東街延伸段以北、東臨眾一集團、西臨百力德公司、南臨新華街的友愛安置區向安通公司交付38.68畝土地，違背法律程序，侵犯行政職權。依照法律規定，出讓土地是行政行為，政府出讓土地必須嚴格執行國家法律規定，履行國有土地出讓的程序，現有的國家政策也不允許對征收企業進行土地置換。本案是民事案件，法院對于行政范圍內的事項，應當按照行政程序解決。友愛安置區現已開發完畢，已無土地。且一審判決交付的地塊已經出讓給他人，并與土地儲備局安置給安通公司的27畝土地存在重合。綜上，一審判決認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷一審判決，駁回安通公司的訴訟請求。
安通公司答辯稱，（一）雙方簽訂的《補充協議》合法有效。正如一審判決書所述，“合同是否有效應由法律賦予的職能機關依據法律和行政法規作出認定”，除此以外的其他任何機關均無權對合同是否有效作出認定，任何規章和規范性文件都不得作為認定合同效力的依據。因此，土地儲備局認為《補充協議》無效的上訴理由沒有法律依據。（二）安通公司的主體資格在本案中是適格的。安通公司是通過公司合并的方式獲得了安通公路公司的債權債務，是合法有效的，且公司在沒有注銷之前，具有民事權利能力和行為能力，對外簽訂合同應受到法律的保護。（三）安通公司行使的是合同權利，并非干預行政職權。1、安通公司按照雙方所簽《補充協議》的約定，有權要求合同相對方履行合同義務，即要求本案土地儲備局交付特定位置的土地。2、本案涉及的糾紛是對拆遷企業的安置問題，并非國有土地的出讓問題，土地儲備局不應將二者混為一談，對安通公司進行安置并非侵犯政府的行政職權。3、土地儲備局完全有能力在《補充協議》約定的安置地點對安通公司進行安置。綜上所述，請求依法駁回土地儲備局的上訴請求，維持原判。
本院經審理查明：本案一審訴訟期間，經安通公司申請，一審法院作出（2013）寧民初字第22-1號民事裁定，查封位于寧夏回族自治區銀川市友愛安置區新華東街延伸段以北、東臨眾一集團、西臨百力德公司、南臨新華街的38.68畝土地使用權。
一審訴訟期間，銀川市土地儲備局于2014年5月8日向一審法院提交的《關于寧夏安通房地產公司訴訟土地置換糾紛案的意見》中明確，“《補充協議》違反了市長辦公會議備忘錄確定的先由企業退回補償款，后按比例折算后予以置換土地的原則。”2004年8月31日土地儲備局提供的銀川市土地儲備中心《關于被拆遷企業安置的通知》（銀土儲函（2004）37號）載明，對于友愛安置區的安置原則是：新區征地被占用國有土地的企業按實際占用面積與返還面積1：0.8（商住用地）或1：1（工業用地）的比例予以安置，增加面積土地價格：30萬元／畝-35萬元／畝。
在本院審理本案期間，安通公司與土地儲備局均向本院提供了寧夏回族自治區銀川市中級人民法院（2015）銀行終字第3號行政判決書。該判決查明，2007年5月28日，土地儲備局與百力德公司簽訂《安置土地置換協議》，約定土地儲備局給百力德公司安置22.9畝土地，其中9畝是征收百力德公司15畝土地后置換的土地，另13.9畝是按照每畝40萬的價格抵頂557.1142萬元補償款。2007年5月28日，土地儲備局向百力德公司移交了上述協議約定的22.9畝土地。后因銀川市國土資源局拒絕為百力德公司辦理土地使用權證手續，故百力德公司起訴至法院，請求銀川市國土資源局為其辦理土地使用權證。案經寧夏回族自治區銀川市金鳳區人民法院一審、銀川市中級人民法院二審，判決銀川市國土資源局為百力德公司履行辦理土地使用權證登記的法定職責，土地儲備局履行協助義務。
本院二審查明的其他事實與一審法院查明的事實相同。
本院認為，結合土地儲備局與安通公司的訴辯情況，本案當事人之間的爭議焦點為：（一）《補充協議》是否合法有效；（二）一審判決土地儲備局履行交付38.68畝國有土地使用權的義務是否正確。針對上述爭議焦點問題，分析認定如下：
（一）關于《補充協議》是否合法有效的問題。該爭議問題又包括以下幾個方面的問題：
1、關于《補充協議》是否系土地儲備局的真實意思表示問題。一方面，從案涉《補充協議》簽訂的形式來看，《補充協議》中甲方一欄蓋有土地儲備中心印章和法定代表人葉建設個人印鑒，并有葉建設本人簽名，乙方一欄蓋有安通公路公司印章，并有法定代表人馬森林簽名，且經一審法院委托鑒定，土地儲備中心印章、葉建設的簽字及葉建設個人印鑒均是真實的。故案涉《補充協議》具有體現雙方真實意思表示的客觀外在形式。另一方面，從案涉《補充協議》簽訂的內容來看，其同本案所查明的其他事實存在進一步的關聯，進一步印證其系土地儲備局的真實意思表示。一審訴訟期間，土地儲備局提供的《關于寧夏安通房地產公司訴訟土地置換糾紛案的意見》中明確，對于被遷拆企業的土地補償問題可以由企業退回補償款，并按比例折算后予以置換土地。這說明用補償款置換土地系銀川市政府及土地儲備局的議定事項。而寧夏回族自治區銀川市中級人民法院（2015）銀行終字第3號行政判決查明，土地儲備局與百力德公司所簽訂《安置土地置換協議》中也有以每畝土地40萬的價格抵頂557.1142萬元補償款的事實，這說明土地儲備局存在同其他公司以土地補償款置換土地的事實，可進一步印證《補充協議》系土地儲備局的真實意思。故從上述兩個因素來看，案涉《補償協議》的簽訂無論在協議內容，還是簽訂的形式均應認定為土地儲備局的真實意思表示。一審法院對此認定并無不當，本院予以確認。
2、關于《補償協議》是否違反公平原則及損害社會公共利益問題。土地儲備局雖然主張案涉《補償協議》違反公平原則及損害社會公共利益，但其并未提供證據加以佐證；《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條第一款規定，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據證明，在土地儲備局未能舉證證明案涉《補償協議》違反公平原則及損害社會公共利益的情況下，應承擔舉證不能的法律后果，故其主張依據不足。且就雙方所簽訂《補充協議》約定的土地置換價格而言，經查明，土地儲備局與案外人百力德公司所簽訂《安置土地置換協議》中也有以每畝土地40萬元價格抵頂557.1142萬元補償款的事實，這亦進一步說明案涉《補充協議》不存在違反公平原則的情形，也不存在損害社會公共利益的情形。故土地儲備局的該上訴理由，理據不足，本院不予采信。
3、關于《補充協議》能否依據國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》認定無效問題。《補充協議》約定，一、土地儲備中心征用安通公路公司35畝土地，因多種因素不能按約定時間交地，致使安通公路公司職工安置無法解決，土地儲備中心同意按照1：1的置換比例為安通公路公司置換土地，除《安置土地置換協議》中27畝（土地）外，再補8畝置換土地；二、根據2004年9月19日《市長辦公會議備忘錄》第二條第二款“對銀古廣場拆遷涉及的7家特殊企業，可由企業退回拆遷款置換土地”的紀要精神，土地儲備中心同意以每畝40萬元（的價格）用1227.03萬元（拆遷）補償款抵頂安置土地，給安通公路公司抵頂置換土地30.68畝。從上述約定內容來看，《補充協議》系具有拆遷安置補償的性質。而國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第一條明確其規范范圍為規范國有土地使用權出讓行為，因此《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》并不能規范案涉具有拆遷安置補償性質的《補償協議》，在能夠認定《補償協議》并不違反公平原則、亦不損害社會公共利益的情況下，土地儲備局關于案涉《補充協議》違反《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》應為無效的主張，理據不足，本院不予支持。
4、關于能否以違反銀川市政府的相關規定及違反銀川市編制委員會為土地儲備局核定的工作職能認定《補充協議》無效的問題。最高人民法院《關于適用﹤中華人民共和國合同法﹥若干問題的解釋（一）》第四條規定，合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。故土地儲備局以《補充協議》違反銀川市政府的相關規定為由，主張《補充協議》無效，明顯同上述司法解釋的規定不符，對該理由，本院不予采信。
至于土地儲備局關于《補充協議》的簽訂違反土地儲備局的工作職能范圍問題，一方面，土地儲備局的工作職能范圍屬于政府行政管理的內部職權配置范疇，不能以該內部職權配置作為認定案涉《補充協議》效力的依據；另一方面，土地儲備局關于其無出讓土地的職能與其之前同安通公路公司及案外人百力德公司簽訂土地補償協議的事實明顯不符，故對該上訴主張，本院不予支持。
5、關于土地儲備局主張安通公路公司系無照經營故《補充協議》無效的理由能否成立問題。土地儲備局雖然主張安通公路公司自2005年3月7日營業到期后未辦理營業期限延期變更登記，但是并未提供證據證明安通公路公司系無照經營，亦未提供證據證明安通公路公司不具備與土地儲備中心簽署土地安置補償協議的能力，故應承擔舉證不能的法律后果。相反，土地儲備局通過同安通公路公司簽訂征地拆遷協議已經取得安通公路公司的土地，及安通公司吸收合并安通公路公司及承擔安通公路公司債務的事實進一步說明，安通公路公司具有對外簽署協議的能力。故土地儲備局關于安通公路公司不具有簽約主體資格、《補充協議》無效的主張，與事實不符，本院不予支持。
綜上，土地儲備局關于案涉《補充協議》無效的主張，理據不足，本院不予支持。
（二）關于一審判決土地儲備局履行交付38.68畝國有土地使用權的義務是否正確問題。《中華人民共和國合同法》第六條規定，依法成立的合同具有法律拘束力。在《補充協議》合法有效的情況下，安通公司訴訟請求履行該協議約定的義務，符合合同約定。經查明，一審判決履行交付的土地已經被一審法院基于安通公司的申請予以查封，故并不存在同已經交付的27畝國有土地使用權的重合問題，也不存在已經出讓給案外人的情形。土地儲備局雖然主張一審法院判決交付的土地已經被出讓給案外人，并同已交付給安通公司的27畝土地存在重合，但在本院要求其提供相關證據的情況下，其并未提供證據支持其主張。《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條第一款規定，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據證明。在土地儲備局未提供證據證明其主張的情況下，本院對其主張不予支持。
土地儲備局與安通公路公司之間的拆遷補償協議及《補充協議》的一方主體是代表國家行使國有土地使用權出讓權利的土地儲備局，另一方是代表市場利益主體的安通公司，雙方當事人之間的權利義務關系系平等主體之間的民事權利義務關系，系一種民事法律關系。一審法院根據當事人的訴訟請求，判決土地儲備局履行《補充協議》所約定的民事義務，并無不當。土地儲備局關于一審法院的判決侵害了政府的行政權，與本案當事人之間民事權利義務關系不符，故對此上訴主張，本院不予支持。
至于土地儲備局關于其已經履行完畢5份補償安置協議的合同主要義務的主張，與安通公司訴訟請求所依據的《補償協議》中土地儲備局的義務屬于不同的范疇，故土地儲備局即使履行完畢5份補償安置協議的主要義務，也不能作為其已經履行完《補償協議》約定義務的依據，其以此作為對安通公司提起本案訴訟請求的抗辯，與事實不符，本院不予支持。
綜上，一審法院認定事實清楚，適用法律正確。本院依據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費114632元，由銀川市土地儲備局負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 關 麗
審 判 員 李 琪
代理審判員 仲偉珩
二〇一五年九月十日
書 記 員 王楠楠