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董安俊訴保山市人民政府、保山市規劃局規劃行政決定及行政復議一案
時間：2020年05月11日 來源： 作者： 瀏覽次數：3076 收藏[0]云南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2018）云行終125號
上訴人（一審原告）董安俊，男，漢族，1958年10月11日生，住云南省怒江傈僳族自治州瀘水縣。
委托代理人李雪偉，云南大怒江律師事務所律師。代理權限：特別授權代理。
被上訴人（一審被告）保山市規劃局。
住所地：云南省保山市隆陽區正陽北路129號。
法定代表人馬文壽，局長。
委托代理人李花蕾，云南援邊律師事務所律師。代理權限：特別授權代理。
被上訴人（一審被告）保山市人民政府。
住所地：云南省保山市隆陽區蘭城街道辦事處同仁街26號。
法定代表人楊軍，市長。
委托代理人張馨予，保山市政府法制辦公室行政復議科工作人員。代理權限：特別授權代理。
上訴人董安俊因訴保山市人民政府（以下簡稱市政府）、保山市規劃局（以下簡稱市規劃局）規劃行政決定及行政復議一案，不服云南省保山市中級人民法院(以下簡稱保山中院)于2018年1月3日作出的（2017）云05行初53號行政判決，向本院提起上訴。本院于2018年4月8日受理其上訴后，依法組成合議庭并于2018年6月6日公開開庭審理了本案。上訴人董安俊及其委托代理人李雪偉，被上訴人市政府的委托代理人張馨予，市規劃局的出庭負責人副局長楊朝恒及市規劃局的委托代理人李花蕾到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
一審法院判決認定以下事實：董安俊戶在未取得建設工程規劃行政許可證情況下，于2013年10月在磚木××層房屋，屬（2007－2020）保山市城市總體規劃城市規劃區范圍和（2013－2030）保山市城市總體規劃修改的城市規劃區中心城區范圍。2017年3月10日，保山市隆陽區城市管理綜合行政執法局執法人員對董安俊戶該房屋調查詢問了其妻子劉玉琴，經現場勘驗，調查取證，交由市規劃局處理。2017年3月11日，市規劃局作出保規告字[2017]第043號《拆除違法建筑事先告知書》，告知董安俊有申請聽證進行陳述和申辯的權利。2017年3月14日，董安俊提出聽證申請，市規劃局于2017年3月31日向董安俊發出保規罰聽通字[2017]第001號《行政處罰聽證通知書》，告知其聽證時間和地點，并于2017年4月7日召開了聽證會，聽取其陳述和申辯。2017年5月3日，市規劃局作出保規拆字[2017]第043號《限期拆除違法建筑決定書》（以下簡稱43號限拆決定），認定經保山市隆陽區城市管理綜合行政執法局調查，董安俊未經規劃許可擅自建蓋178.94㎡磚木二層房屋，經董安俊申請聽證，市規劃局召開了聽證會，市規劃局認為，董安俊上述建筑物未經規劃部門審批，違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條的規定，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，作出決定：董安俊自接到本行政處罰決定書之日起10日內拆除違法建筑物。如不服本決定，可收到本決定之日起60日內向市政府申請行政復議或在6個月內向隆陽區人民法院提起行政訴訟。逾期不申請行政復議或不向人民法院起訴又不履行決定的，將依法強制執行或者申請人民法院強制執行。當日，市規劃局向董安俊進行送達。2017年6月26日，董安俊申請行政復議。市政府于2017年9月28日作出保政行復決字[2017]13號《行政復議決定》（以下簡稱13號復議決定），認為董安俊在城市規劃區內未取得建設工程規劃許可證擅自建房的行為客觀存在，隆陽區城市綜合行政執法局執行人員經依法調查取證和現場勘驗，其妻子對《詢問當事人筆錄》和《勘驗筆錄》均未提出異議并在筆錄上簽字確認；市規劃局在作出決定之前根據其的申請依法舉行了聽證會，聽取了其的陳述和申辯，并進行了舉證和答辯，保障了其的合法權益，根據保山市城市總體規劃其建筑房屋所在的永昌街道辦事處已經規劃為城市規劃區。市規劃局適用《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條作出的43號限拆決定，適用法律正確，是依據法定職責作出的行政行為，事實清楚，證據確實充分，適用法律法規正確，內容適當，根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（一）項之規定，市政府決定維持043號限拆決定。董安俊不服，向保山中院提起行政訴訟。
一審判決認為，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條第二款“縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。”第六十四條“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”保政辦發［2015］93號《保山市人民政府辦公室關于印發保山市規劃局主要職責內設機構規定的通知》的規定（《保山市規劃局主要職責內設機構和人員編制規定》）“一、主要職責（七）。對保山中心城區60平方公里建設用地范圍內違反規劃的違法違規建設行為進行認定、發出處罰通知，監督查處”的規定，市規劃局對其行政區域內未取得建設工程規劃許可證進行建設的，具有作出限期拆除違法建筑的法定職責。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證”的規定，董安俊在城市規劃區范圍保山市隆陽區永昌街道辦事處下村社區下北七組建蓋房屋，應當申請辦理建設工程規劃許可證，其在未取得建設工程規劃許可證情況下建蓋178.94㎡磚木二層房屋，經保山市隆陽區城市管理綜合行政執法局調查，市規劃局召開聽證會核實，對董安俊作出限期拆除違法建筑決定，且在作出該決定之前依法告知其享有陳述和申辯權，并舉行聽證會聽取其陳述和申辯，因此市規劃局作出限期拆除違法建筑決定的事實清楚，適用法律法規正確，程序合法。市政府作出的行政復議決定，證據確鑿，符合法定程序。董安俊的訴訟請求不成立，不予支持。據此，一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟》第六十九條、第七十九條的規定，判決駁回董安俊的訴訟請求。
上訴人董安俊上訴稱：1.涉案房屋使用的土地屬于農村集體土地，且是農村宅基地。2.市規劃局主張的相關規劃和批復并未向社會公布，其對規劃修改的情況不知情，也無法知曉需要辦理城市建設規劃許可的事實，并且云南省人民政府【2013】78號文批復的是（2013—2030）年的規劃修改，上述規劃修改與批復均是在上訴人建房后批準的。3.由于上訴人使用的宅基地，其建房應當辦理的是《鄉村建設規劃許可證》，而非被上訴人認定的“未辦理城市規劃許可”。4.其取得涉案宅基地使用權多年，涉案房屋石腳已經修建多年，其因退休返鄉居住生活，在原來已經建好的房屋基礎上進行建房的行為不能認定為新建房屋。5.被上訴人作出的43號限拆決定屬于以合法形式掩蓋非法目的的濫用權力行為。請求撤銷一審判決并改判支持其的訴訟請求。
二審庭審中，上訴人董安俊提出涉案房屋已被拆除，請求法庭對違法拆除行為一并予以審查。經法庭釋明，上訴人二審庭審時增加的上述請求事項不符合法律規定，其可以依法另行起訴。
被上訴人市規劃局答辯稱：1.其提交的規劃修編文本均經過云南省人民政府批復和向社會公布，且已在庭審過程中提交原件供審查。2.上訴人董安俊早在其參加工作之后，就長期居住在云南省怒江州。上訴人屬于涉案房屋所在地的集體經濟組織成員以外的人，上訴人沒有取得涉案土地的合法權益，更不可能取得任何規劃審批手續。因此，涉案房屋屬于“雙違建筑”。3.因涉案房屋所在地自2008年12月31日后列入城市規劃，只能適用《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定進行處理，不能適用《云南省農村住房建設管理辦法》的規定。4.結合住房和城鄉建設部關于印發《關于規范城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見》第四條規定，上訴人沒有提供向任何規劃主管部門申請審批的資料，也沒有取得城鄉規劃主管部門的建設工程設計方案審查文件，加之連合法的土地審批手續都沒有取得，涉案房屋是根本無法通過限期改正的方式消除對規劃實施影響的。5.自2013年起，保山市隆陽區開始開展征地拆遷工作。在征地拆遷過程中，暴露出了大量的違法建筑，但違法建筑查處與征地拆遷是相互獨立的事項，無論是否存在征地拆遷，其都會對違法建筑予以查處。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律得當，依法應當予以維持。
被上訴人市政府答辯稱：1.13號復議決定程序合法，上訴人在一審審理過程中未對復議程序提出異議。2.董安俊的違法事實客觀存在，市規劃局作出43號限拆決定適用法律正確。請求駁回上訴，維持原判。
一審法院已隨案將各方當事人在一審中提交的全部證據材料移送本院審查。二審庭審中，各方當事人對一審所提交的證據均無新的舉證、質證意見。經審查，一審法院對證據審核認定意見正確，本院予以確認。
二審中，上訴人董安俊提交了分別拍攝于2017年2月、2018年4月的兩組照片欲證明涉案房屋曾經的狀況以及已被強制拆除后的現場狀況。該兩組照片，一組于2017年2月形成，上訴人在一審訴訟中不提交，而在二審中提交且無正當事由；另一組照片與本案案件事實并無關聯。因此，對該兩組照片，本院不予接納。
本院對一審法院認定的法律事實予以確認。另查明，涉案房屋在本案二審審理期間已被拆除。
二審庭審中，各方當事人圍繞本案的兩個爭議焦點，即涉案房屋是否屬于違法建設的問題和涉案房屋是否應當責令“限期拆除”的問題，發表了各方意見。上訴人董安俊堅持認為，涉案土地因屬于集體土地，而集體土地的規劃審批是由鄉鎮一級如辦事處作出決定。涉案房屋在1984年已經批準建蓋，符合建房的相關條件；被上訴人市規劃局一直沒有提交證據證明其對涉案土地的規劃進行過公布；涉案房屋沒有違反城鎮控制性詳細規劃，不屬于應當拆除的建筑。被上訴人市規劃局認為，根據相關的規劃文本以及云南省人民政府的批復，涉案房屋屬于城市規劃區內；相關規劃文件在市規劃局的網站上已經公布過；直到43號限拆決定作出時，市規劃局從未收到涉案房屋審批申請；結合住房和城鄉建設部關于印發《關于規范城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見》第四條規定，涉案房屋屬于“雙違建筑”，根本無法采取限期改正的措施，因此必須予以拆除。
圍繞本案爭議焦點，結合各方當事人的訴辯主張，本院評判如下：
（一）關于涉案房屋是否屬于違法建設的問題
《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款、第二款規定，在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。申請辦理建設工程規劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規劃。對符合控制性詳細規劃和規劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府核發建設工程規劃許可證。本案中，根據在案的《保山市城市總體規劃修編（2007－2020）》、《保山市城市總體規劃修編（2013－2030）》等有效證據表明，涉案房屋所在地已經云南省人民政府批復同意屬于保山市城市規劃區范圍內。故依據上述規定，由于上訴人未能對已納入城市規劃區范圍內的建筑提供建設工程規劃許可證件和其他有關批準文件，證明涉案房屋的建造系經有關機關批準，被上訴人市規劃局遂依據《中華人民共和國城鄉規劃法》的有關規定認定涉案房屋系違法建設具有相應的事實和法律依據。
至于上訴人認為由于涉案土地的規劃未向社會公布，導致其一直不知道規劃內容的問題。對此，被上訴人市規劃局主張保山市城市總體規劃在市規劃局的網站已經公布過，并在保山市城市規劃展覽館內進行過展示。本院認為，《保山市城市總體規劃修編（2007－2020）》早在2008年便已形成，且被上訴人市規劃局已采取一定方式予以公開，現上訴人以其不知情為由認為涉案建筑合法的理由，不符合客觀實際。涉案土地雖為集體土地，但涉案土地區域已納入城市規劃區范圍之內，應依法按城市規劃進行管理，上訴人主張應按集體土地建房辦理手續的理由不能成立。
（二）涉案房屋是否應當責令“限期拆除”的問題
根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條的規定，無法采取改正措施消除影響的，規劃主管部門可作出限期拆除的行政決定。結合上述法律規定以及本案查明的事實，涉案房屋已納入城市規劃區范圍，也不具備“采取改正措施消除影響”的情形。市規劃局作出43號限拆決定有事實和法律依據。
市政府依法受理了董安俊對市規劃局作出的限期拆除決定的復議申請，并依法進行了審查復議。市政府作出13號行政復議決定的事實清楚，證據充分、復議程序合法。董安俊對市政府的行政復議程序并無異議。
綜上，市規劃局與市政府作出本案被訴行政行為并無不當，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。上訴人提出的上訴理由不能成立，其上訴主張本院不予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人董安俊負擔。
本判決為終審判決。
審判長 趙光喜
審判員 陳 璐
審判員 楊屹梅
二〇一八年六月二十六日
書記員 徐楚皓