山東省棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)人民法院

行 政 判 決 書(shū)

(2008)合行初字第**號(hào)

原告劉某某，男，漢族，1948年7月29日出生，住滕州市新興北路**號(hào)。

原告高某某，女，漢族，1949年7月8日出生，住滕州市新興北路**號(hào)(系原告劉某某之妻)。

被告滕州市發(fā)展和改革局

法定代表人王某某，局長(zhǎng)。

第三人滕州市**房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)公司。

法定代表人王某某，經(jīng)理。

委托代理人任某某，滕州市**房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)公司工作人員。

原告劉某某、高某某不服滕州市發(fā)展和改革局城建行政許可行為向棗莊市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。經(jīng)棗莊市中級(jí)人民法院指定，本院于2008年2月18日依法受理了本案，并于同年2月22日向被告送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書(shū)。本院依法組成合議庭，于2008年3月24日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。原告劉某某及其委托代理人、被告的委托代理人王某某及第三人的委托代理人任某某到庭參加了訴訟。經(jīng)山東省高級(jí)人民法院(2008)魯法行復(fù)字第40號(hào)批復(fù)批準(zhǔn)，本案審理期限延長(zhǎng)至2008年7月18日。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

2007年3月14日，被告因滕州市新興北路改造作出了滕發(fā)改字[2007]24號(hào)文件，核準(zhǔn)了第三人的新興北路改造工程(唐人街-尚河御園)項(xiàng)目。被告在法定期限內(nèi)向本院提供了作出被訴具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)：

1、山東省發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制暫行辦法的通知》(魯計(jì)投資[2004]1428號(hào));

2、中共山東省委、山東省人民政府《關(guān)于在新的起點(diǎn)上推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展的意見(jiàn)》(魯發(fā)[2006]13號(hào))

3、中共山東省委、山東省人民政府《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(jiàn)》(魯發(fā)[2003]25號(hào));

4、第三人《關(guān)于申請(qǐng)<新興北路改造工程(唐人街-尚河御園)項(xiàng)目>開(kāi)發(fā)計(jì)劃的報(bào)告》;

5、第三人尚河御園工程項(xiàng)目可行性研究報(bào)告;

6、第三人營(yíng)業(yè)執(zhí)照及資質(zhì)證書(shū);

7、第三人建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū);

8、第三人與滕州市國(guó)土資源局簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓成交確認(rèn)書(shū);

9、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表二份;

10、第三人建設(shè)工程氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審批書(shū);

11、第三人關(guān)于呈報(bào)《新興北路改造工程(唐人街-尚河御園)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》的報(bào)告;

12、滕州市尚河御園規(guī)劃設(shè)計(jì)方案說(shuō)明書(shū);

13、滕州市尚河御園規(guī)劃總平面圖、綜合管線圖、豎向圖、定位圖;

14、受理通知書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目審核表、文件呈批表。

其中，證據(jù)1、2、3證明被告職權(quán)合法，證據(jù)4至13證明具體行政行為有事實(shí)證據(jù)，證據(jù)14證明具體行政行為程序合法。

原告訴稱，1、在執(zhí)法主體及權(quán)限上，被告對(duì)涉案項(xiàng)目不具備審批權(quán)限，屬無(wú)權(quán)或越權(quán)行政;2、在程序上，被告未組織聽(tīng)證，且行政許可行為是依申請(qǐng)而實(shí)施的行政行為，本案被告未提供第三人的申請(qǐng)書(shū);3、被告在作出核準(zhǔn)意見(jiàn)時(shí)，缺少國(guó)土部門的項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)書(shū)和項(xiàng)目拆遷所需要的年度計(jì)劃及安置房屋年度建設(shè)計(jì)劃，綜上，被告的具體行政行為侵害了原告的合法權(quán)益，請(qǐng)求法院依法確認(rèn)該具體行政行為違法。同時(shí)，原告除對(duì)被告的所舉證據(jù)4、11、13無(wú)異議外，對(duì)被告的其他證據(jù)提出以下質(zhì)證意見(jiàn)，1、對(duì)證據(jù)1、2、3異議認(rèn)為三份證據(jù)為規(guī)范性文件，不能作為被告行使職權(quán)的依據(jù);2、對(duì)證據(jù)6異議認(rèn)為第三人的營(yíng)業(yè)執(zhí)照在向被告提出申請(qǐng)時(shí)未依法進(jìn)行年檢，第三人不具備從事民事活動(dòng)的主體資格;對(duì)證據(jù)8異議認(rèn)為成交確認(rèn)書(shū)未在規(guī)定的期限內(nèi)簽訂土地出讓合同，確認(rèn)書(shū)無(wú)效，因此，第三人不符合申請(qǐng)條件;3、對(duì)證據(jù)5、9、10、12異議認(rèn)為，缺乏相關(guān)機(jī)構(gòu)及人員的資質(zhì)證明，亦無(wú)相關(guān)從業(yè)人員的簽章，內(nèi)容和形式不完備，不具有合法性;對(duì)證據(jù)7異議認(rèn)為，缺乏附圖，項(xiàng)目四至不明，內(nèi)容及形式不合法;5、對(duì)證據(jù)14異議認(rèn)為，受理通知書(shū)文號(hào)有改動(dòng)，許可事項(xiàng)超出了第三人的申請(qǐng)范圍。

第三人對(duì)被告出具證據(jù)的真實(shí)性、合法性、與本案的關(guān)聯(lián)性均無(wú)異議。

被告辯稱，1、在沒(méi)有法律規(guī)定的情況下，企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目可由規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)定，因此被告執(zhí)法主體合法;2、第三人是否對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照進(jìn)行年檢，并不影響其申請(qǐng)人的主體資格;土地確認(rèn)書(shū)即為國(guó)土部門的預(yù)審意見(jiàn)，第三人申請(qǐng)時(shí)不必提供合法的土地使用權(quán)證書(shū);3、有關(guān)證據(jù)缺乏部分資料并不否定其效力。綜上，被告的行政許可職權(quán)合法，程序內(nèi)容合法且符合法律及有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，請(qǐng)求人民法院依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

原告還向本院提供了以下證據(jù)：1、原告被拆除房屋的土地使用權(quán)證;2、原告被拆遷房屋的房屋所有權(quán)證;3、被告滕發(fā)改字[2007]24號(hào)文件。

被告及第三人對(duì)原告提供的證據(jù)均無(wú)異議。

經(jīng)庭審質(zhì)證，本院對(duì)以上證據(jù)作如下確認(rèn)：被告提供的依據(jù)1、2、3不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，合法、有效、合理、適當(dāng)，本院予以采信;被告提供的其他證據(jù)及原告提供的證據(jù)客觀事實(shí)，來(lái)源合法，與本案具有關(guān)聯(lián)性，本院予以確認(rèn)。其中，原告對(duì)被告的證據(jù)6、8、5、9、10、12異議較大，對(duì)于證據(jù)6，國(guó)家工商行政管理局《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第六十三條第一款第(十)項(xiàng)規(guī)定：不按規(guī)定報(bào)送年檢報(bào)告書(shū)、辦理年度檢驗(yàn)的，處以非法所得額3倍以下的罰款，但最高不得超過(guò)3萬(wàn)元，沒(méi)有非法所得的，處1萬(wàn)元以下的罰款，并限期辦理年度檢驗(yàn);拒不辦理的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，因此，原告關(guān)于第三人未依法年檢，不具備民事活動(dòng)的主體資格的異議不能成立，本院對(duì)該證據(jù)予以采信;對(duì)于證據(jù)8，該證據(jù)來(lái)源真實(shí)，與本案具有關(guān)聯(lián)性，但原告對(duì)其效力問(wèn)題異議較大，本院認(rèn)為該確認(rèn)書(shū)是雙方真實(shí)意思表示，不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，依法成立有效，該確認(rèn)書(shū)雖在執(zhí)行中可能存在某些問(wèn)題，但不能因此否定其效力，因而應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為有效證據(jù);對(duì)于證據(jù)5、9、10、12，根據(jù)現(xiàn)有材料，基本能夠認(rèn)定相關(guān)機(jī)構(gòu)及人員的資質(zhì)證明，并有相關(guān)人員的蓋章，因此原告關(guān)于內(nèi)容及形式不合法的異議不能成立，因此本院確認(rèn)其為有效證據(jù)。

上述有效證據(jù)可以確認(rèn)如下事實(shí)：2007年3月12日，第三人向被告提交了項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告、城市規(guī)劃行政主管部門出具的建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓成交確認(rèn)書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等有關(guān)文件，申請(qǐng)核準(zhǔn)其新興北路改造工程(唐人街-尚河御園)項(xiàng)目。被告在審查了上述有關(guān)材料的基礎(chǔ)上，于同年3月14日作出滕發(fā)改字[2007]24號(hào)文件，核準(zhǔn)了第三人的新興北路改造工程(唐人街-尚河御園)項(xiàng)目。

本院認(rèn)為，

一、關(guān)于行政主體及權(quán)限問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十六條第三款規(guī)定：規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》第二條第二款規(guī)定：地方政府投資主管部門是指地方政府發(fā)展改革委(計(jì)委)和地方政府規(guī)定具有投資管理職能的經(jīng)貿(mào)委(經(jīng)委)。因此，被告具有對(duì)企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)的行政職權(quán)。被告提供的證據(jù)2第四條第一項(xiàng)規(guī)定：對(duì)30個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市、區(qū))，原需經(jīng)省轄市核準(zhǔn)和備案的項(xiàng)目，原則上調(diào)整為由縣(市、區(qū))核準(zhǔn)和備案。證據(jù)3則將滕州市定為山東省30個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣之一。因此，被告具有核準(zhǔn)涉案項(xiàng)目的權(quán)限，原告關(guān)于被告對(duì)涉案項(xiàng)目不具備審批權(quán)限，屬無(wú)權(quán)或越權(quán)行政的辯解不能成立，本院不予采信。

二、關(guān)于第三人向被告提交的材料是否齊備、合法的問(wèn)題

1、根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》第六、第八條規(guī)定，企業(yè)投資項(xiàng)目申報(bào)應(yīng)提交以下材料：(一)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告;(二)城市規(guī)劃行政主管部門出具的城市規(guī)劃意見(jiàn);(三)國(guó)土資源行政主管部門出具的項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn);(四)環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批意見(jiàn);(五)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)提交的其他文件。山東省發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制暫行辦法的通知》亦作了類似規(guī)定。本案中，第三人向被告提交了被告所列證據(jù)的證據(jù)4至13，雖然被告在審查時(shí)由于把關(guān)不嚴(yán)，以致在第三人營(yíng)業(yè)執(zhí)照年檢、國(guó)有土地使用權(quán)掛牌出讓成交確認(rèn)書(shū)執(zhí)行、文書(shū)填寫(xiě)和改動(dòng)等方面存在瑕疵，但仍基本符合上述有關(guān)規(guī)定。

2、關(guān)于滕州市國(guó)土資源局與第三人簽訂的“國(guó)有土地使用權(quán)掛牌成交確認(rèn)書(shū)”，是否可以視為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》第八條第(三)項(xiàng)規(guī)定的“國(guó)土資源行政主管部門出具的項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)”法律沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，在一定意義上可理解為土地行政主管部門同意用地申請(qǐng)人使用國(guó)有土地的證明。涉案土地屬城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地，國(guó)有土地成交確認(rèn)書(shū)的簽訂，意味著滕州市國(guó)土資源局代表市政府同意第三人使用國(guó)有土地，該“確認(rèn)書(shū)”可以視為“國(guó)土資源行政主管部門出具的項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)”。

三、行政許可程序問(wèn)題。被訴具體行政行為是行政許可行為，應(yīng)當(dāng)適用《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定：行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。本案涉及項(xiàng)目一旦核準(zhǔn)建設(shè)，必然導(dǎo)致該地區(qū)大面積房屋拆遷，應(yīng)當(dāng)屬于“申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”的情形，被告在作出核準(zhǔn)意見(jiàn)之前應(yīng)當(dāng)告知包括原告在內(nèi)的所有住戶聽(tīng)證的權(quán)利，被告未履行告知義務(wù)，在許可程序上違法。

綜上，被告所作出的行政許可行為基本符合法律規(guī)定，但在許可程序上未履行聽(tīng)證告知義務(wù)，造成該許可行為違法。鑒于本案案情，被告對(duì)第三人的行政許可行為已經(jīng)實(shí)施，涉案地區(qū)房屋已被拆除，該許可行為已不具有可撤銷內(nèi)容，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第五十七條第二款第(二)項(xiàng)“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或無(wú)效判決”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)被告的行政許可行為違法。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第五十七條第二款第(二)項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

確認(rèn)被告滕州市發(fā)展和改革局以滕發(fā)改字[2007]24號(hào)文件核準(zhǔn)了第三人滕州市城郊房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)公司新興北路改造工程(唐人街-尚河御園)項(xiàng)目具體行政行為違法。

案件受理費(fèi)人民幣一百元，由被告負(fù)擔(dān)。

如不服本判決，可在判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)遞交上訴狀副本，上訴于棗莊市中級(jí)人民法院。

審 判 長(zhǎng) 劉某某

審 判 員 張某某

審 判 員 孫某某

二00八年七月八日

書(shū) 記 員 相 某