上海市第二中級人民法院

　　行 政 判 決 書

　　（2013）滬二中行終字第653號

　　上訴人訴訟代表人(原審原告)王俊敏。

　　上訴人訴訟代表人(原審原告)姚大為。

　　上訴人訴訟代表人(原審原告)胡婉珍。

　　上訴人訴訟代表人(原審原告)陳唯維。

　　上訴人的共同委托代理人張訥，上海市協(xié)力(無錫)律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人(原審被告)上海市寶山區(qū)規(guī)劃和土地管理局。

　　法定代表人邵雷明。

　　委托代理人莊英，上海殷實律師事務(wù)所律師。

　　委托代理人徐文柏。

　　原審第三人大華(集團)有限公司。

　　法定代表人金惠明。

　　委托代理人劉炘，上海市君悅律師事務(wù)所律師。

　　上訴人王俊敏等21人因建設(shè)工程規(guī)劃許可一案，不服上海市寶山區(qū)人民法院(2013)寶行初字第53號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審認定，1998年11月23日，上海市寶山區(qū)民防辦公室作出《關(guān)于大場大華二村文華苑綠化中心下建造人防工事的復函》，同意上海大華(集團)有限公司(以下簡稱大華公司)在文華苑綠化中心下建造兩座人防工事，總建筑面積為5,000平方米。1998年12月7日，原上海市寶山區(qū)計劃委員會作出《關(guān)于新建大華二村文華苑人防工事項目可行性研究報告批復》，同意大華公司按區(qū)人防辦的意見在大華二村文華苑小區(qū)內(nèi)建造兩座人防工事。1998年12月29日，上海市民防辦公室審核通過大華公司遞交的文華苑人防地下車庫防空地下室施工設(shè)計圖紙。1998年12月18日，大華公司與原上海市房屋土地管理局簽訂《上海市國有土地使用權(quán)出讓合同》，約定大華公司以出讓方式取得寶山區(qū)大場鎮(zhèn)大華新村01街坊01丘地塊，總面積為143,517平方米的國有土地使用權(quán)。1999年2月14日，大華公司又取得上述土地編號為(1999)滬府土書第0003號建設(shè)用地批準書。1999年5月25日，大華公司為在上述土地范圍內(nèi)進行文華苑五期住宅項目建設(shè)，向原上海市寶山區(qū)城市規(guī)劃管理局報送建設(shè)工程設(shè)計方案，并經(jīng)審核通過。根據(jù)滬寶建(99)0122號、0173號建設(shè)工程規(guī)劃許可證所附文華苑五期總平面位置圖的標注，兩個地下汽車庫位置分別位于兩塊集中綠地的地下，文華苑小區(qū)(不包括保留用地、原有住宅用地)的主要技術(shù)經(jīng)濟指標中停車位數(shù)為369個。后大華公司在未申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下建造了上述兩個地下汽車庫，并于2001年竣工，通過了消防驗收、民防工程質(zhì)量核驗等。文華苑小區(qū)五期于2001年交房時，共有地面停車位176個。

　　2009年5月20日，上海市寶山區(qū)規(guī)劃和土地管理局(以下簡稱寶山規(guī)土局)以大華公司無建設(shè)工程規(guī)劃許可證擅自在文華苑小區(qū)內(nèi)建造1號和2號民房地下車庫為由，對大華公司作出行政處罰決定。2009年5月26日，大華公司就大華新村文華苑住宅小區(qū)配建地下民防車庫項目向?qū)毶揭?guī)土局申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證，并提交了有關(guān)材料。寶山規(guī)土局于當日受理后，經(jīng)審查，于2009年6月10日核發(fā)滬寶建(2009)FAXXXXXXXXXXXXXX號建設(shè)工程規(guī)劃許可證，許可大華公司建造位于上海市寶山區(qū)大場鎮(zhèn)新滬路1099弄，建設(shè)規(guī)模計5316平方米的文華苑小區(qū)地下民防車庫。王俊敏等21人不服，起訴要求判決撤銷寶山規(guī)土局核發(fā)滬寶建(2009)FAXXXXXXXXXXXXXX號建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政行為。

　　原審法院認為，寶山規(guī)土局作為本行政區(qū)域城市規(guī)劃工作的主管部門，依法具有核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的執(zhí)法主體資格。寶山規(guī)土局受理大華公司申請后，在法定期限內(nèi)核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，程序合法。本案系因大華公司未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)，寶山規(guī)土局要求大華公司限期改正而產(chǎn)生的行政許可行為，故系爭地下車庫是否符合相關(guān)法律規(guī)定的可補辦建設(shè)規(guī)劃許可證的條件屬本案審查要件。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)，尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處一定數(shù)額罰款。但法律未明確具體哪些情形屬于“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”情形。原上海市城市規(guī)劃管理局《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉第六十四條有關(guān)規(guī)定的實施意見》(滬規(guī)查[2008]371號)是對上位法的進一步明確，內(nèi)容與上位法并無抵觸，寶山規(guī)土局在執(zhí)法中予以參照并無不妥。本案中，系爭地下車庫的前期選址、用地等手續(xù)規(guī)范且完備，具備最終有效規(guī)劃設(shè)計方案批復，其建造亦符合方案批復要求，且施工圖紙、工程質(zhì)量、消防等亦通過有關(guān)主管部門的審核、驗收。故寶山規(guī)土局認定該建設(shè)項目符合“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”情形，準予補辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證，并無不當。需要指出的是，對于大華公司未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證建設(shè)系爭地下汽車庫的行為，寶山規(guī)土局應當在對文華苑小區(qū)地上建筑竣工驗收時就已發(fā)現(xiàn)，并應當及時根據(jù)當時的法律法規(guī)責令其限期改正，但寶山規(guī)土局未及時予以處理，存在不當，需要在今后的工作中加以改進。至于王俊敏等21人提出寶山規(guī)土局單獨為地下車庫頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬于化整為零、重復規(guī)劃，且大華公司提交的材料已經(jīng)失效，也未公示建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計方案等訴稱意見，因本案屬于補發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證行為，不存在化整為零、重復發(fā)證的事實；對是否符合補辦條件應以項目建設(shè)前的原始材料為依據(jù)；且補證時系爭車庫早已竣工并投入使用，并非新建、改建、擴建項目，無需公示建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計方案，故對上述訴稱意見，均不予采信。原審法院遂依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第(四)項的規(guī)定，判決駁回王俊敏等21人的訴訟請求。判決后，王俊敏等21人不服，上訴于本院。

　　上訴人上訴稱：1999年大華公司在辦理文華苑小區(qū)整體的建設(shè)工程規(guī)劃許可時，規(guī)劃設(shè)計方案中已經(jīng)包含了涉案的兩個地下車庫，民防、消防、交通等驗收文件中也證明地下車庫已經(jīng)過規(guī)劃，被訴的建設(shè)工程規(guī)劃許可行為屬于重復規(guī)劃；當時的規(guī)劃中共有369個停車位，包括地下停車位193個，原審判決遺漏了該節(jié)重要事實；2009年大華公司申請核發(fā)系爭建設(shè)工程規(guī)劃許可證所提交的材料均為1999年文華苑小區(qū)整體規(guī)劃的材料，并未針對地下車庫提供相關(guān)材料，且其中許多材料已過有效期，被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可行為證據(jù)不足；被上訴人未依法公示涉案地下車庫的規(guī)劃設(shè)計方案，程序違法。綜上，被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可行為使大華集團侵占了本應屬于全體小區(qū)業(yè)主所有的涉案地下車庫，侵犯了上訴人的合法權(quán)益。原審判決認定事實不清，適用法律錯誤，請求撤銷原審判決，撤銷被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可行為。

　　被上訴人寶山規(guī)土局以書面形式辯稱：本案中大華公司未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行地下車庫建設(shè)，考慮到該地下車庫前期選址、用地等手續(xù)規(guī)范，具備有效的規(guī)劃設(shè)計方案批復，其建造亦符合設(shè)計方案的要求，且經(jīng)過消防、民防等相關(guān)主管部門的審核驗收，故被上訴人認定其屬于《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條所規(guī)定的可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形。系爭的建設(shè)工程規(guī)劃許可證即是被上訴人責令大華公司限期改正后予以補發(fā)的，不存在重復發(fā)證，化整為零的事實。認定是否符合補證條件的依據(jù)是項目建設(shè)前的原始材料，故不存在文件過期失效問題，也不需要公示規(guī)劃設(shè)計方案。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求駁回上訴，維持原判。

　　原審第三人大華公司述稱：涉案地下車庫已經(jīng)建成，被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可是補證行為，非新建工程的發(fā)證行為，不需要再公示規(guī)劃設(shè)計方案。文華苑小區(qū)是整體規(guī)劃設(shè)計，但具體的建設(shè)內(nèi)容可分別獨立申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證。涉案地下車庫雖然在規(guī)劃設(shè)計方案中已經(jīng)存在，但在當時建設(shè)時并未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，不存在重復發(fā)證，上訴人以民防、消防、交通等部門的行政行為來認定涉案車庫已經(jīng)核發(fā)過建設(shè)工程規(guī)劃許可證，缺乏依據(jù)。涉案車庫符合補辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證的要求，原審判決正確，請求駁回上訴，維持原判。

　　本院經(jīng)審理查明，原審判決認定的事實清楚，本院予以確認。

　　本院認為，被上訴人寶山規(guī)土局具有作出建設(shè)工程規(guī)劃許可的職權(quán)。本案中，涉案地下車庫在文華苑小區(qū)2001年竣工時已經(jīng)建成，通過了消防、民防工程質(zhì)量核驗并已實際投入使用，但在建設(shè)時并未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。被上訴人根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，責令大華公司采取改正措施。被上訴人于2009年向原審第三人大華公司頒發(fā)系爭的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，即系依據(jù)上述規(guī)定采取改正措施所補發(fā)。涉案地下車庫具備了選址、項目可行性研究報告等批準手續(xù)，經(jīng)批準的文華苑小區(qū)建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計方案及相關(guān)附圖中均包含建設(shè)涉案地下車庫的內(nèi)容，并通過了消防、交通等主管部門的審核。因此，涉案地下車庫具備了頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的實質(zhì)條件，被上訴人據(jù)此認定涉案地下車庫的違法建設(shè)屬于尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形，并向大華公司作出被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可，認定事實清楚，適用法律正確。因涉案地下車庫早已經(jīng)建成并投入使用，再公示建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計方案無實質(zhì)意義，上訴人認為程序違法，缺乏法律依據(jù)。上訴人認為涉案車庫已經(jīng)頒發(fā)過建設(shè)工程規(guī)劃許可證，被上訴人系重復發(fā)證的主張，與客觀事實不符，本院不予采信。因被訴行政行為系補證行為，認定涉案車庫是否符合補證條件應以其建設(shè)時的材料作為判斷依據(jù)，上訴人認為被上訴人所依據(jù)的材料已經(jīng)失效，證據(jù)不足的觀點，缺乏法律依據(jù)。涉案地下車庫由大華公司建設(shè)，被上訴人向大華公司補發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，法律后果為確定了地下車庫建設(shè)行為的合法性，至于上訴人所稱的涉案地下車庫的權(quán)利歸屬事宜，并非由被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可行為所確定。綜上，上訴人的上訴請求缺乏事實證據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。原審判決并無不當。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　上訴案件受理費人民幣50元，由上訴人王俊敏等21人負擔。

　　本判決為終審判決。

　　附其他上訴人身份情況：

　　上訴人(原審原告)陳力。

　　上訴人(原審原告)張蓉芳。

　　上訴人(原審原告)余虹。

　　上訴人(原審原告)高招琴。

　　上訴人(原審原告)張建平。

　　上訴人(原審原告)魯華崗。

　　上訴人(原審原告)胡穎。

　　上訴人(原審原告)邱時君。

　　上訴人(原審原告)孫超。

　　上訴人(原審原告)吳禮鵬。

　　上訴人(原審原告)岑友富。

　　上訴人(原審原告)徐銀妹。

　　上訴人(原審原告)王建軍。

　　上訴人(原審原告)朱嶸。

　　上訴人(原審原告)嚴儉。

　　上訴人(原審原告)劉銘。

　　上訴人(原審原告)邢美蘭。

　　審　判　長　　李金剛

　　代理審判員　　田　華

　　代理審判員　　張曉帆

　　二○一四年二月十九日

　　書　記　員　　沈　倪