上海市第二中級人民法院

行政判決書

（2010）滬二中行終字第64號

　　上訴人(原審原告)陳甲。

　　上訴人(原審原告)曹某某。

　　兩上訴人共同委托代理人鄔某某。

　　兩上訴人共同委托代理人馬某某。

　　上訴人(原審原告)陳乙。

　　委托代理人馬某某。

　　上訴人(原審原告)王甲。

　　被上訴人(原審被告)上海市規(guī)劃和國土資源管理局。

　　法定代表人馮某某，上海市規(guī)劃和國土資源管理局局長。

　　委托代理人胡甲，上海市規(guī)劃和國土資源管理局工作人員。

　　委托代理人王乙，上海市規(guī)劃和國土資源管理局工作人員。

　　原審原告李某某。

　　原審第三人上海陽名大酒店有限公司。

　　法定代表人胡乙，上海陽名大酒店有限公司董事長。

　　委托代理人王健，上海市段和段律師事務(wù)所律師。

　　上訴人陳甲、曹某某、陳乙、王甲因建設(shè)工程規(guī)劃許可一案，不服上海市黃浦區(qū)人民法院(2009)黃行初字第219號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人陳甲、曹某某及其委托代理人馬某某、鄔某某，上訴人陳乙及其委托代理人馬某某，上訴人王甲，被上訴人上海市規(guī)劃和國土資源管理局(以下簡稱市規(guī)土局)的委托代理人胡甲、王乙，原審第三人上海陽名大酒店有限公司(以下簡稱陽名公司)的委托代理人王健到庭參加訴訟。原審原告李某某經(jīng)合法傳喚未到庭。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審認定，陳甲、陳乙、曹某某、王甲、李某某系本市恒豐路某號地塊鄰近居民。2001年5月22日，陽名公司(原名上海國中酒店有限公司)通過競價拍賣取得本市恒豐路某號地塊的國有土地使用權(quán)，拍賣成交確認書載明：閘北區(qū)恒豐路某號地塊面積為4,902平方米，土地用途為綜合樓(辦公、旅館)。2004年7月13日，原上海市房屋土地資源管理局向陽名公司核發(fā)滬房地閘字(2004)第016356號《房地產(chǎn)權(quán)證》，登記的恒豐路某號地塊的宗地面積為4,902平方米，使用權(quán)來源為出讓，用途為綜合(辦公、旅館)。2007年2月13日，上海市閘北區(qū)發(fā)展和改革委員會核發(fā)閘發(fā)改投[2007]5號《關(guān)于恒豐路某號地塊商辦樓項目可行性研究報告的批復(fù)》，同意陽名公司在恒豐路某號地塊建設(shè)商辦樓，項目建設(shè)用地面積約4,631平方米(以實測為準(zhǔn))，建設(shè)的主要內(nèi)容為新建辦公樓、商業(yè)用房及其他配套公建用房。同年9月7日，原上海市城市規(guī)劃管理局核發(fā)滬規(guī)地(2007)00070911E01376號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，作出恒豐路某號地塊陽名公寓式辦公樓的建設(shè)用地規(guī)劃許可，確認基地面積約4,902平方米(以實測為準(zhǔn))，建設(shè)用地規(guī)劃性質(zhì)為公共設(shè)施用地，建設(shè)工程性質(zhì)為商業(yè)、辦公，并要求按規(guī)劃要求，確保沿光復(fù)路10米寬的公共綠帶。2007年12月29日，原上海市城市規(guī)劃管理局作出滬規(guī)方(2008)00080107D00028號《關(guān)于“陽名公寓式辦公樓”工程設(shè)計方案的批復(fù)》，同意項目基地面積為4,902平方米。該批復(fù)后因時效超過而自行失效。2009年1月9日，上海市閘北區(qū)環(huán)境保護局作出閘環(huán)保許[建審]決字[2009]第3號《建設(shè)項目環(huán)境影響報告表審批意見》，原則同意環(huán)境影響報告，并要求該項目僅為辦公用房，不設(shè)餐飲、娛樂場所等設(shè)施。同年3月26日，上海嘉定規(guī)劃設(shè)計院有限公司為該項目出具《建設(shè)項目日照分析報告》，結(jié)論為項目建設(shè)后，未新增不能滿足住宅日照標(biāo)準(zhǔn)的窗戶。同年3月30日，上海協(xié)力巖土工程勘察有限公司受陽名公司委托進行工程測量，出具上海陽名大酒店有限公司《工程測量成果報告》，測得項目占地面積為4,901.552平方米。之后，經(jīng)優(yōu)化后的該工程設(shè)計方案進行了公示。2009年4月29日，市規(guī)土局對該項目公示后的工程設(shè)計方案核發(fā)了滬規(guī)方閘(2009)DA31000820090019《關(guān)于陽名公寓式辦公樓工程設(shè)計方案的批復(fù)》，同意項目基地面積為4,902平方米(其中沿光復(fù)路10米寬綠帶，按50%比例計入建設(shè)基地，折算后的建設(shè)基地面積約4,631平方米)；建筑面積為21,414平方米，其中地上14,798平方米，地下6,616平方米；建設(shè)用地規(guī)劃性質(zhì)為公共設(shè)施用地；建筑工程性質(zhì)為辦公；容積率3.2(按折算后的建設(shè)基地面積計);建筑密度29.3%；綠地率31%等。2009年5月15日，上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會作出滬建交[2009]616號《關(guān)于閘北區(qū)恒豐路某號地塊商辦樓項目初步設(shè)計的批復(fù)》，同意該工程設(shè)計方案。同年6月4日，上海協(xié)立設(shè)計審圖有限公司為該項目的施工圖設(shè)計文件出具《審查合格書》，并通過消防備案。同年6月11日，上海市公安局交警總隊作出《建筑工程交通設(shè)計審核通知書》，同意該項目的施工圖設(shè)計。同年6月15日，上海市綠化和市容管理局作出滬綠容許[2009]216號《關(guān)于陽名公寓式辦公樓項目配套綠化的審核意見》，批準(zhǔn)送審的綠化分析圖所示綠化布局，同意該項目配套綠地面積1,426平方米，綠地率31%，并要求按規(guī)劃確保光復(fù)路10米寬的公共綠帶。同年6月16日，上海市閘北區(qū)衛(wèi)生局作出閘衛(wèi)建項發(fā)字(2009)第000029號《關(guān)于上海陽名大酒店有限公司陽名公寓式辦公樓項目施工設(shè)計的審核意見》，同意該項目建設(shè)。同年6月17日，上海市閘北區(qū)民防辦公室對該項目作出《民防工程建設(shè)(建設(shè)工程規(guī)劃許可證階段)核定單》，同意該項目辦理相關(guān)申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證手續(xù)。

　　2009年6月16日，陽名公司填寫了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請表》，并提交了相關(guān)審核批準(zhǔn)文件向市規(guī)土局申請建設(shè)工程規(guī)劃許可，市規(guī)土局經(jīng)審核于同月19日向其核發(fā)了滬規(guī)建閘(2009)FA31000820090059號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，許可陽名公司在本市閘北區(qū)恒豐路某號建設(shè)陽名公寓式辦公樓。陳甲不服上述核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的具體行政行為，直接向法院提起行政訴訟，要求撤銷該具體行政行為。王甲、陳乙、曹某某、李某某等四人不服上述具體行政行為，提起行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)上海市人民政府于2009年10月15日作出滬府復(fù)決字(2009)第329號《行政復(fù)議決定書》，維持該建設(shè)工程規(guī)劃許可。該四人于同年10月28日收到行政復(fù)議決定后，于同年11月9日向原審法院提起行政訴訟，起訴要求撤銷被訴具體行政行為。

　　原審法院認為，市規(guī)土局作為本市城市規(guī)劃、土地行政主管部門，具有依法核發(fā)本市蘇州河兩岸區(qū)域項目建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政職權(quán)。市規(guī)土局依照陽名公司提交的核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的申請、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、工程設(shè)計方案的批復(fù)以及環(huán)保、交通、衛(wèi)生、民防、綠化和市容、交警、消防等部門的審核意見和備案情況，經(jīng)審核，在法定工作日25天的審核期限內(nèi)向陽名公司核發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，符合相關(guān)程序規(guī)定。相關(guān)工程設(shè)計方案的公示程序亦無不當(dāng)。該建設(shè)項目土地使用權(quán)面積應(yīng)以合法、有效的房地產(chǎn)權(quán)證為依據(jù)，滬房地閘字(2004)第016356號《房地產(chǎn)權(quán)證》載明該項目宗地面積為4,902平方米，與土地使用權(quán)拍賣成交確認書載明的面積一致，也與《工程測量成果報告》的實測結(jié)果相印證，規(guī)劃文件確認該項目土地使用權(quán)面積為4,902平方米并無不當(dāng)。市規(guī)土局作為規(guī)劃管理部門適用規(guī)劃法律規(guī)范核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，依照《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》)第六條的規(guī)定，商業(yè)、辦公用地屬于公共設(shè)施用地范疇，市規(guī)土局并未改變項目用地性質(zhì)。《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》第五十四條規(guī)定：“中心城范圍內(nèi)，沿城市道路兩側(cè)的公共綠地，由開發(fā)單位實施的，可按50%比例納入建筑基地面積，且增加的建筑面積不得超過核定建筑面積(原建筑基地面積乘以核定建筑容積率)的20%。”本案所涉的建設(shè)工程項目包括沿光復(fù)路10米寬綠化帶(184e-06地塊)，依據(jù)上述規(guī)定，綠化帶面積按照50%比例計入建筑基地面積，折算后的基地面積為4,631平方米，該基地面積乘以容積率3.2后得出的可建造的地上建筑面積為14,819.2平方米，而市規(guī)土局許可的地上建筑面積為14,798平方米，符合規(guī)劃技術(shù)規(guī)定。綠化帶面積按照50%比例計入建筑基地面積后增加的建筑面積也未超過核定建筑面積的20%。該項目規(guī)劃的建筑密度、綠化率、容積率等均無不當(dāng)。經(jīng)審查，規(guī)劃建設(shè)工程項目建設(shè)后未新增不能滿足住宅日照標(biāo)準(zhǔn)的窗戶，該項目與陳甲等居住房屋之間的間距也均符合《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》相關(guān)條款的規(guī)定。至于陳甲等所稱深基坑施工以及該建設(shè)對其房屋可能產(chǎn)生實際損害等問題，并非市規(guī)土局核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可審核范疇，不屬本案合法性審查范圍。但市規(guī)土局作為本市規(guī)劃行政管理部門，自應(yīng)與市民就民生問題作良性互動；陽名公司作為建設(shè)單位，更應(yīng)妥善回應(yīng)相鄰方對其自身安全及其他權(quán)益之合理關(guān)切。

　　綜上所述，被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。陳甲等要求撤銷被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可的訴訟請求，缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，不予支持。原審法院遂根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)項之規(guī)定，判決維持市規(guī)土局于2009年6月19日向陽名公司核發(fā)滬規(guī)建閘(2009)FA31000820090059號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的具體行政行為。判決后，陳甲、曹某某、陳乙、王甲不服，上訴于本院。

　　上訴人陳甲、曹某某、陳乙、王甲上訴稱：被上訴人認定建筑基地面積錯誤，事實上沒有4,902平方米，并且公共綠地面積出現(xiàn)了三個不同的數(shù)字，故被上訴人現(xiàn)認定用以計算建筑容積率的基地面積為4,631平方米，與事實不符；依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010－2007)的規(guī)定，公共設(shè)施用地(編碼086)是指用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的用地，包括給排水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、消防、環(huán)衛(wèi)、公用設(shè)施維修等用地。被上訴人現(xiàn)在公共設(shè)施用地上許可建造公寓式辦公樓，與建設(shè)用地性質(zhì)不符；被上訴人公示規(guī)劃設(shè)計方案的時間不符合《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條的規(guī)定，未滿三十天，且未應(yīng)上訴人等居民的要求召開聽證會。被上訴人認定事實不清，對建設(shè)項目和用地性質(zhì)認定有誤，程序違法，請求撤銷原審判決，改判支持上訴人一審時的訴訟請求。

　　被上訴人市規(guī)土局辯稱：被上訴人依據(jù)原審第三人持有的房地產(chǎn)權(quán)證認定建設(shè)基地面積為4,902平方米；根據(jù)規(guī)定，其中公共綠地的一半面積用來計算容積率，故被上訴人認定用來計算容積率的基地面積為4,631平方米。該基地容積率的上限為3.2，可許可建造的建筑面積為14,819平方米，與控制性詳細規(guī)劃中的14,818平方米相印證。被上訴人現(xiàn)許可的地上建筑面積為14,798平方米，符合上述要求；被上訴人依據(jù)規(guī)劃設(shè)計方案公示的相關(guān)規(guī)定進行了公示，程序合法；依據(jù)規(guī)劃上對用地類別的劃分，公共設(shè)施用地中包含了商業(yè)辦公用地，允許建造商業(yè)、辦公建筑，上訴人所引用的用地類別劃分標(biāo)準(zhǔn)不適用于本案。原審判決正確，請求駁回上訴，維持原判。

　　原審第三人陽名公司述稱：關(guān)于用地面積，原先的圖紙上已經(jīng)注明，應(yīng)按原先測量的為準(zhǔn)；原審第三人按照規(guī)定提交了相關(guān)材料，被上訴人的審核符合法律規(guī)定。原審判決正確，請求駁回上訴，維持原判。

　　本院經(jīng)審理查明，原審認定的事實清楚。以上事實，由被上訴人市規(guī)土局在一審中提供并經(jīng)庭審質(zhì)證的《土地使用權(quán)拍賣成交確認書》及《企業(yè)名稱變更核準(zhǔn)通知書》、滬房地閘字(2004)第016356號《房地產(chǎn)權(quán)證》、上海市閘北區(qū)發(fā)展和改革委員會閘發(fā)改投[2007]5號《關(guān)于恒豐路某號地塊商辦樓項目可行性研究報告的批復(fù)》、滬規(guī)地(2007)00070911E01376號《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、滬規(guī)建[2007]928號《關(guān)于核發(fā)恒豐路某號地塊項目(陽名公寓式辦公樓)的通知》及所附圖紙、該建設(shè)項目《工程測量成果報告》、滬規(guī)方(2008)00080107D00028號《關(guān)于“陽名公寓式辦公樓”工程設(shè)計方案的批復(fù)》及所附圖紙、陽名公寓式辦公樓方案總平面圖公示、公示見證單及公示照片、滬規(guī)方閘(2009)DA31000820090019《關(guān)于陽名公寓式辦公樓工程設(shè)計方案的批復(fù)》及所附圖紙、上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會滬建交[2009]616號《關(guān)于閘北區(qū)恒豐路某號地塊商辦樓項目初步設(shè)計的批復(fù)》、《建設(shè)項目日照分析報告》、經(jīng)消防備案的《上海市建設(shè)工程施工圖設(shè)計文件審查合格書》、上海市閘北區(qū)環(huán)保局閘環(huán)保許[建審]決字[2009]第3號《建設(shè)項目環(huán)境影響報告表審批意見》、上海市綠化和市容管理局滬綠容許[2009]216號《關(guān)于陽名公寓式辦公樓項目配套綠化的審核意見》、上海市閘北區(qū)民防辦公室《民防工程建設(shè)(建設(shè)工程規(guī)劃許可證階段)核定表》、上海市公安局交警總隊所作《建筑工程交通設(shè)計審核通知書》、上海市閘北區(qū)衛(wèi)生局所作閘衛(wèi)建項發(fā)字(2009)第000029號《關(guān)于上海陽名大酒店有限公司陽名公寓式辦公樓項目施工設(shè)計的審核意見》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請表》、滬規(guī)建閘(2009)FA31000820090059號《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》(附建設(shè)工程項目表、圖紙)、滬府[2008]83號上海市人民政府《關(guān)于原則同意的批復(fù)》及附圖、滬府[2006]104號上海市人民政府《關(guān)于原則同意的批復(fù)》及附圖等證據(jù)予以證實，本院予以確認。

　　本院認為，被上訴人市規(guī)土局對本市蘇州河兩岸的建設(shè)工程，具有核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的法定職權(quán)。本案所涉建設(shè)工程，位于蘇州河濱河地區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，由被上訴人核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，符合法律規(guī)定。依據(jù)滬府[2008]83號上海市人民政府《關(guān)于原則同意的批復(fù)》及所附圖表，本案所涉地塊允許建造的建筑面積為14,818平方米。被上訴人現(xiàn)許可建造的地上建筑面積為14,798平方米，符合控制性詳細規(guī)劃的要求。被上訴人依據(jù)原審第三人持有的房地產(chǎn)權(quán)證，認定建筑基地面積為4,902平方米，該面積與《工程測量成果報告》中認定的面積相吻合。被上訴人依據(jù)《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》對建設(shè)用地類別進行界定，控制性詳細規(guī)劃中對用地性質(zhì)也是按照《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》予以分類，因此，對公共設(shè)施用地的含義，應(yīng)根據(jù)《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》來確定。被上訴人現(xiàn)許可建造公寓式辦公樓，符合《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的要求。上訴人以《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010－2007)的規(guī)定作為依據(jù)，認為被上訴人許可建造的建設(shè)工程性質(zhì)與用地性質(zhì)不符的主張，本院不予采納。被上訴人在審核頒發(fā)被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可證之前，依據(jù)規(guī)定對建設(shè)工程設(shè)計方案進行了公示。上訴人所引用的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條，是指對城鄉(xiāng)規(guī)劃草案的公告時間，并不適用于建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計方案的公示。原審第三人向被上訴人申請頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證時，提交了用地文件、項目可行性研究報告以及消防、環(huán)保、綠化、衛(wèi)生、交通等相關(guān)主管部門的審核同意文件，并提供了日照分析報告。被上訴人據(jù)此作出被訴具體行政行為，程序合法。被上訴人許可建造的陽名公寓式辦公樓與相鄰建筑的建筑間距符合《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的要求，經(jīng)日照分析，對相鄰建筑的日照影響符合《規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》的要求。

　　綜上，上訴人的上訴理由不能成立，本院對其上訴請求不予支持。原審法院判決維持被訴具體行政行為，并無不當(dāng)。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規(guī)定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　上訴案件受理費人民幣50元，由上訴人陳甲、王甲、陳乙、曹某某負擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

審 判 長 李金剛

代理審判員 沈亦平

代理審判員 姚倩蕓

二○一○年三月二十六日

書 記 員 何 梅