上海市第二中級人民法院

行 政 判 決 書

（2014）滬二中行終字第644號

　　上訴人(原審原告)俞潤善。 
　　上訴人(原審原告)鄒堅。 
　　上訴人(原審原告)程宇陽。 
　　上訴人(原審原告)吳雪君。 
　　上訴人(原審原告)王璇屏。 
　　委托代理人嚴晴。 
　　上訴人(原審原告)丁瑋。 
　　委托代理人陳永潔。 
　　被上訴人(原審被告)上海市靜安區(qū)規(guī)劃和土地管理局。 
　　法定代表人徐蕙良。 
　　委托代理人黃虓，上海市捷華律師事務所律師。 
　　原審第三人上海興海房產(chǎn)綜合開發(fā)有限公司。 
　　法定代表人張君祥。 
　　委托代理人王志全，上海市金石律師事務所律師。 
　　委托代理人劉曉雷，上海市金石律師事務所律師。 
　　上訴人俞潤善、鄒堅、程宇陽、吳雪君、王璇屏、丁瑋因建設工程規(guī)劃許可一案，不服上海市靜安區(qū)人民法院(2014)靜行初字第61號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2014年11月19日公開開庭審理了本案。上訴人俞潤善(兼其余五位上訴人的委托代理人)、鄒堅、吳雪君，上訴人王璇屏的委托代理人嚴晴，上訴人丁瑋的委托代理人陳永潔，被上訴人上海市靜安區(qū)規(guī)劃和土地管理局(以下簡稱“靜安規(guī)土局”)的委托代理人黃虓，原審第三人上海興海房產(chǎn)綜合開發(fā)有限公司(以下簡稱“興海公司”)的委托代理人劉曉雷到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。 
　　原審認定，2011年11月18日，靜安規(guī)土局核發(fā)了滬靜建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建設工程規(guī)劃許可證》，建設單位興海公司，建設項目名稱靜安區(qū)105地塊就近安置動遷配套商品房，建設位置靜安區(qū)常德路XXX號，建設規(guī)模37,880.2平方米(另地下室面積13,742.4平方米)。2012年5月17日，上海市靜安區(qū)發(fā)展和改革委員會(以下簡稱“靜安發(fā)改委”)向興海公司作出《靜安區(qū)發(fā)展改革委關于靜安區(qū)105號地塊就近安置配套商品房項目調整的批復》(靜發(fā)改委［2012］37號)，其中明確：“一、同意該項目名稱調整為靜安區(qū)105號地塊建設項目。……五、該項目房屋性質由就近安置配套商品房調整為普通商品房，5幢住宅樓中的3幢(即3、4、5號樓)用于受災居民安置，其余2幢(即1、2號樓)鎖定公共租賃住房用途。”2012年6月11日，靜安規(guī)土局向興海公司作出《關于同意變更105號地塊〈建設工程規(guī)劃許可證〉及其項目表建設項目名稱的通知》(靜規(guī)土業(yè)字［2012］11號)，同意將上述地塊項目名稱變更為“靜安區(qū)105號地塊建設項目(靜安南洋家園)”，該通知作為滬靜建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建設工程規(guī)劃許可證》的附件一并使用。同時，該《建設工程規(guī)劃許可證》及建筑工程項目表均按更名后名稱作了修改。 
　　2013年3月18日，靜安規(guī)土局通過張貼建設項目平面圖的方式，對滬靜建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建設工程規(guī)劃許可證》的規(guī)劃許可變更情況進行公示，期限為2013年3月18日－2013年3月23日。同年4月3日，靜安規(guī)土局對俞潤善等居民就變更規(guī)劃許可提出的意見分別予以答復。同年4月10日，興海公司向靜安規(guī)土局提交《關于靜安區(qū)105號地塊建設項目(靜安南洋家園)規(guī)劃調整的申請報告》及調整的總平面圖等相關材料。靜安規(guī)土局會同相關部門審核后，于同年5月10日向興海公司作出《關于同意變更靜安區(qū)105號地塊建設項目(靜安南洋家園<建設工程規(guī)劃許可證>及其附件的決定》(靜規(guī)土業(yè)字［2013］11號)，同意對許可相關內容作如下變更：1、建設單位名稱變更為興海公司(原為上海興海房產(chǎn)綜合開發(fā)公司)；2、地上總建筑面積變更為37,309平方米(原37,880.2平方米)；3、其中計容積率面積變更為36,404平方米(原36,820平方米)，同時變更各建筑單體建筑面積及地上不計容積率面積；4、變更部分建筑的建筑高度；5、核發(fā)建設工程項目表(變更)，上述3、4點內容詳見變更項目表，原建設工程項目表注銷；6、新增變更附圖一套。該決定與滬靜建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建設工程規(guī)劃許可證》及此次變更附圖、附件一起使用方可有效。同日，靜安規(guī)土局對上述許可證上載明的相關內容進行修改。同年11月5日，靜安規(guī)土局向興海公司作出《關于同意“靜安區(qū)105號地塊建設項目(靜安南洋家園)”項目調整的批復》(靜規(guī)土業(yè)字［2013］20號)，同意將“靜安區(qū)105號地塊建設項目(靜安南洋家園)”由就近安置動遷配套商品房調整為配套商品房和普通商品房(用地性質仍為住宅用地)，其中3、4、5號樓調整為普通商品房，1、2號樓用作公租房。2014年1月8日，俞潤善等人通過政府信息公開申請獲知，該建設項目性質發(fā)生改變。俞潤善、鄒堅、程宇陽、吳雪君、王璇屏、丁瑋起訴要求撤銷靜安規(guī)土局于2010年5月10日作出的上述變更建設工程規(guī)劃許可行為。 
　　原審另查明，2009年4月28日，上海市規(guī)劃和國土資源管理局向上海市人民政府作出《關于<靜安區(qū)江寧社區(qū)(C050201、C050202)控制性詳細規(guī)劃>013-2地塊局部調整的請示》，要求對該地塊進行調整：“在滿足日照間距、建筑間距等相關條件的前提下，擬調整013-2地塊規(guī)劃容積率為3.0，可建建筑面積約48450平方米，建筑密度35%，建筑限高100米”。2009年8月19日上海市人民政府作出《關于同意靜安區(qū)<江寧社區(qū)(C050201、C050202)控制性詳細規(guī)劃>013－2地塊局部調整的批復》(滬府規(guī)［2009］84號，以下簡稱“《新控詳規(guī)劃》”)，“為支持保障性住房建設，……同意局部調整方案中013-2地塊的規(guī)劃控制指標。”興海公司建設項目在013-2地塊范圍內。 
　　原審法院認為，根據(jù)《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(以下簡稱“《規(guī)劃條例》”)第二十八條第二款的規(guī)定，靜安規(guī)土局作為轄區(qū)內城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法具有核發(fā)、變更建設工程規(guī)劃許可證的職權。《規(guī)劃條例》第四十五條第一款規(guī)定，“建設單位、個人應當按照規(guī)劃許可進行建設；確需變更的，必須向規(guī)劃行政管理部門提出申請。規(guī)劃行政管理部門受理后，應當會同相關部門進行審核。變更的內容不符合控制性詳細規(guī)劃或者村莊規(guī)劃的，規(guī)劃行政管理部門不得批準”。靜安規(guī)土局在收到興海公司的建設項目規(guī)劃調整申請及相關材料后，經(jīng)會同建交、發(fā)改、環(huán)保等職能部門審核后，依據(jù)《規(guī)劃條例》第三十五條、第四十五條第一款的規(guī)定，作出變更建設工程規(guī)劃許可的具體行政行為，程序符合法律規(guī)定。 
　　本案爭議焦點在于：靜安規(guī)土局對建設工程規(guī)劃許可進行變更時，其核定的建筑面積、建筑間距、建筑密度等技術指標是否符合法律規(guī)定。俞潤善等人認為，房屋性質調整后，建設工程規(guī)劃許可相關技術指標應當適用普通商品房規(guī)劃技術要求，而現(xiàn)在《許可證》核定的建筑面積、建筑間距、建筑密度等均不符合要求。靜安規(guī)土局認為，雖然考慮到今后對該建設項目會作出調整，在2013年5月10日變更建設工程規(guī)劃許可內容時，對建筑面積、建筑密度、容積率等具體指標均進行了優(yōu)化，但當時該建設項目仍為配套商品房，仍應適用保障性住房規(guī)劃技術要求。對此，原審法院認為，建設項目房屋性質的調整有可能對核定建設工程規(guī)劃許可各項具體規(guī)劃指標的標準產(chǎn)生影響，但并不代表房屋性質本身屬于建設工程規(guī)劃許可證的內容之一。本案中，建設工程規(guī)劃許可內容變更在先，房屋性質調整在后，不能用后作出的行為評判先作出的行政行為是否合法。且根據(jù)《規(guī)劃條例》第四十五條第一款的規(guī)定，審查建設工程規(guī)劃許可行為合法與否的標準仍應看是否符合控制性詳細規(guī)劃及《上海市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》(以下簡稱“《技術規(guī)定》”)相關要求。結合本案靜安規(guī)土局提供的證據(jù)及庭審查明事實，變更后的規(guī)劃許可涉及各項具體規(guī)劃指標均符合該建設項目所在地區(qū)現(xiàn)行有效的控制性詳細規(guī)劃(即《新控詳規(guī)劃》)及《技術規(guī)定》的要求。俞潤善等人認為基于房屋性質變更為商品房就應當適用原控制性詳細規(guī)劃的主張不能成立，不予認可。對于建筑面積，《新控詳規(guī)劃》中核定的該地塊建筑面積上限為48,450平方米，無論上述面積是否為計容面積，靜安規(guī)土局此次核定的總建筑面積37,309平方米及其中計容面積36,404平方米，均遠遠小于48,450平方米，符合相關法律規(guī)定。對于建筑間距，雙方當事人對于俞潤善等人居住大樓和該建設工程3號樓屬東西向垂直布置，且俞潤善等人居住大樓高于3號樓均無異議。《技術規(guī)定》第二十三條、第二十七條均對居住建筑的建筑間距作出了規(guī)定，其中第二十七條第二款明確規(guī)定，“高層居住建筑與高、多、低層居住建筑的間距符合本條規(guī)定的，可不受第二十三條和第二十六條規(guī)定的限制”。因此，靜安規(guī)土局適用《技術規(guī)定》第二十七條第一款第(三)項第2目的規(guī)定核定二者之間間距為35.1米，適用依據(jù)正確。至于俞潤善等人提出的適用二十七條必須同時滿足日照和間距兩個條件的主張，從靜安規(guī)土局提供的日照分析報告可以看出，俞潤善等人居住大樓不屬于該建設項目的客體范圍，即該建設項目未對其居住大樓產(chǎn)生新的遮擋，俞潤善等人居住大樓日照要求已經(jīng)滿足，故對其上述主張，不予采納。對于建筑密度，在控制性詳細規(guī)劃有明確規(guī)定的情況下，應當先符合控制性詳細規(guī)劃要求，《新控詳規(guī)劃》規(guī)定的建筑密度不超過35%，而靜安規(guī)土局現(xiàn)核定的建筑密度為28.6%，符合控制性詳細規(guī)劃的要求。另靜安規(guī)土局認為，即使房屋性質調整后，現(xiàn)核定的建筑密度也符合按不同性質建筑換算后的建筑密度控制標準。原審法院認為，《技術規(guī)定》未對居住用房細分為保障性住房和普通商品房，鑒于本市對配套商品房等保障性住房作出了特別的規(guī)劃技術規(guī)定，靜安規(guī)土局參照《技術規(guī)定》第十六條規(guī)定的不同性質建筑間建筑容量計算方式換算出該建設項目建筑密度應不超過29.1%,并無不當。 
　　綜上，俞潤善等人要求撤銷變更后的建設工程規(guī)劃許可，事實依據(jù)和理由不足，難以支持。原審法院遂依照最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項、第四十九條第三款的規(guī)定，判決駁回俞潤善、鄒堅、程宇陽、吳雪君、王璇屏、丁瑋的訴訟請求。判決后，俞潤善、鄒堅、程宇陽、吳雪君、王璇屏、丁瑋不服，上訴于本院。 
　　上訴人俞潤善、鄒堅、程宇陽、吳雪君、王璇屏、丁瑋上訴稱：靜安區(qū)105地塊建設項目原先按照保障房名義違規(guī)進行建設，違反了《技術規(guī)定》的要求。2013年，該建設項目的性質調整為普通商品房，被上訴人沒有按照普通商品房的相應規(guī)劃技術指標來進行調整，建筑密度和容積率都不符合《技術規(guī)定》的要求。3號樓與上訴人居住建筑之間的建筑間距未滿足《技術規(guī)定》第二十三條第二款的要求，侵犯了上訴人的通風采光權。保障性住房中不包括公租房，因此，為保障性住房所制定的《新控詳規(guī)劃》不能適用。原審判決錯誤，請求撤銷原審判決，撤銷被訴行政行為。 
　　被上訴人靜安規(guī)土局辯稱：該地塊已經(jīng)調整為普通商品房，但其中還存在著保障性住房，公租房是一種新類型的保障性住房。《新控詳規(guī)劃》被批準后，具有相應的法律效力，被上訴人所作的調整符合《新控詳規(guī)劃》的要求。關于上訴人居住建筑與3號樓的建筑間距，應按照《技術規(guī)定》第二十七條的規(guī)定來控制。原審判決正確，請求判決駁回上訴，維持原判。 
　　原審第三人興海公司述稱：被上訴人依據(jù)事實行使職權，請求駁回上訴，維持原判。 
　　本院經(jīng)審理查明，原審判決認定的事實清楚，本院予以確認。 
　　本院認為，被上訴人靜安規(guī)土局作為滬靜建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建設工程規(guī)劃許可證》的核發(fā)機關，有權對該行政許可進行變更。被上訴人在對建設工程規(guī)劃許可作出變更前，以張貼建設項目平面圖的形式對變更的內容進行了公示，聽取周邊居民的意見，并會同建交、環(huán)保等相關職能部門進行了審核，程序合法。被上訴人核發(fā)滬靜建(2011)FAXXXXXXXXXXXXXX《建設工程規(guī)劃許可證》以及本次對規(guī)劃許可內容進行變更時，該地塊的控制性詳細規(guī)劃為《新控詳規(guī)劃》。雖然靜安區(qū)105地塊建設項目房屋性質由就近安置配套商品房調整為普通商品房，但《新控詳規(guī)劃》并未被修改，且該建設項目中的1、2號樓仍作為公租房。因此，上訴人認為被上訴人不能適用《新控詳規(guī)劃》來核定容積率、建筑密度的主張，缺乏事實證據(jù)和法律依據(jù)，本院不予采信。關于建筑間距的控制問題，原審判決中已經(jīng)充分予以闡述，本院不再贅述。上訴人認為其居住建筑不在系爭建設項目日照分析的客體建筑范圍內，故不能適用《技術規(guī)定》第二十七條來控制建筑間距的主張，缺乏法律依據(jù)，本院亦不予采信。綜上，上訴人的上訴理由不能成立，對其上訴請求，本院不予支持。原審法院判決駁回上訴人的訴訟請求，并無不當。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規(guī)定，判決如下： 
　　駁回上訴，維持原判。 
　　上訴案件受理費人民幣50元，由上訴人俞潤善、鄒堅、程宇陽、吳雪君、王璇屏、丁瑋負擔。 
　　本判決為終審判決。

審　判　長　　李金剛
代理審判員　　田　華
代理審判員　　張曉帆

二○一四年十二月二十六日

書　記　員　　沈　倪

　　附：相關的法律條文 
　　《中華人民共和國行政訴訟法》 
　　第六十一條 人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理： 
　　(一)原判決認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決駁回上訴，維持原判；