在單位為被執行人的情況下，存在對單位難以懲戒的問題，因此對其法定代表人、實際控制人等采取強制措施是執行工作強制性的重要體現。根據現行法律和司法解釋的規定，人民法院主要通過以下幾個方面對被執行人的實際控制人進行懲戒。

　　一是依法限制消費。

　　二是采取財產調查相關強制執行措施。

　　三是依法適用拘留、罰款。

　　四是依法采取限制出境措施。

　　五是嚴厲打擊拒執犯罪。

　　對十三屆全國人大三次會議

　　第6354號建議的答復

　　您提出的《關于對債務人利用體外公司及個人賬戶進行非法經營活動、惡意逃避債務的建議》收悉，經商國家稅務總局、中國人民銀行，現答復如下：

　　您提到個別企業將財務和業務全部轉移到公司體外運營，以體外公司或個人名義與客戶進行業務往來、收支業務款項從而逃避債務、規避執行的問題，具有很強的針對性。近年來，人民法院執行方式方法不斷豐富、力度越來越大，與此同時，被執行人規避執行的做法也越來越多樣和隱蔽。您提出的幾點建議反映了當前人民法院執行工作面臨的問題，也是人民法院正在努力破解的司法難題。

　　一、關于多個部門聯合調查的建議

　　認定被執行人非法經營、逃避債務和規避執行，需要充足的證據證明，單靠法院一家難以實現在公安、稅務、金融等領域的調查取證，這就需要相關聯動部門的支持配合。在“兩到三年基本解決執行難”階段，最高人民法院一直將推動建立綜合治理執行難工作大格局作為重中之重，其中就包括通過與公安、稅務、金融等部門加強聯動與共享信息，實現對被執行人財產信息的“一網打盡”，并強化對其經營狀況及資金流向的審計調查，進一步加大對規避執行行為的打擊力度。

　　目前，最高人民法院與國家稅務總局已實現共享納稅信息、退稅信息，并在積極推動與稅務機關涉稅財務數據和納稅數據的共享，由此可加大對被執行人將財務和業務轉移到公司體外運營的監督檢查和調查取證的力度。此外，中國人民銀行于2018年6月發布《中國人民銀行關于進一步做好受益所有人身份識別工作有關問題的通知》，要求金融機構、支付機構采取合理措施了解客戶企業的業務性質，了解其股權或控制權結構，以及相關受益所有人信息和信息變更情況。這對防范不法人員利用復雜的股權、控制權等關系掩飾、隱瞞真實身份、資金性質或者交易目的、性質，提高最終受益人的信息透明度，具有重要意義。對此，我們將進一步加強與中國人民銀行的溝通，建立信息共享機制，在人民法院對惡意逃避、規避執行的債務人個人及相關公司賬戶、資金開展調查時，充分利用上述信息分析研判公司業務、財務的體外運營情況，積極防范債務人利用體外公司及個人賬戶進行非法經營活動，壓縮被執行人逃避債務的空間。

　　二、關于對債務人及其客戶賬目進行調查的建議您提出的關于“對債務人及其業務客戶的賬目進行調查，查明業務所涉及物資及資金的走向，以便于執行”的建議非常重要。執行程序中，通過對被執行人會計賬簿等財務資料的審計及對資金流向的調查等，能夠發現其是否存在轉移、隱匿財產等規避執行行為，也能為人民法院采取下一步執行措施打下良好基礎。2017年發布的《最高人民法院關于民事執行中財產調查若干問題的規定》首次明確將強制財務審計引入民事執行程序，執行審計也正式成為執行財產調查的一大利器。該規定第十七條規定，作為被執行人的法人或其他組織不履行生效法律文書確定的義務，申請執行人認為其有拒絕報告、虛假報告財產情況，隱匿、轉移財產等逃避債務情形或者其股東、出資人有出資不實、抽逃出資等情形的，可以書面申請人民法院委托審計機構對該被執行人進行審計。該規定與您所提建議基本是一致的，對人民法院通過掌握被執行人的財務資料，委托專業機構對被執行人的財務狀況進行審計，有效查明被執行人的資金去向及責任財產的真實情況等，具有極為重要的意義。實踐中，有些地方法院充分利用執行審計這一利器，取得了良好的執行效果。如浙江高院在2018年就決定在溫州法院全面開展“執行審計綜合配套改革”試點工作，溫州全市法院將被執行人拒不申報或申報不實、申請執行人強烈質疑被執行人轉移財產、被執行人以注銷公司的手段逃避執行等案件，作為執行審計的重點，通過對62個案件啟動執行審計程序，既發現了非法轉移資金等一般執行手段難以查明的財產線索，還對不誠信和不積極履行生效判決的被執行人形成強大的執行威懾和制裁效果，有近一半案件得到自動履行。當然，不可否認，囿于各種原因，執行審計在各地法院的利用尚不平衡。我們將進一步加強調研，不斷總結實踐經驗，細化操作流程，大力推廣執行審計，進一步推動各級人民法院在執行程序中用足、用好包括執行審計在內的各項財產調查手段。

　　此外，關于您提出的對被執行人業務客戶的賬目進行調查的問題，根據目前的法律規定，人民法院應依法采取強制執行措施，被執行人的客戶并非執行程序中的法定義務人，對其賬目進行調查，尚缺乏明確的法律依據。但是不排除在個案處理中，根據案件實際情況決定調查的情形。我們將根據您的建議，總結各地法院的經驗做法，認真研究論證。

　　三、關于對債務人的股東、高管及其近親屬的個人銀行賬戶進行調查的建議實踐中，作為被執行人的公司等將公司財產惡意轉移給股東、高管或其近親屬以逃廢債務、規避執行的情況時有發生。對此，您提出了“對債務人的股東、高管及其近親屬的個人銀行賬戶進行調查，要求其對大額資金的來源、定期資金流水的情況進行說明”的建議。我們認為該建議對于發現和打擊上述規避執行行為具有相當的必要性，但為保障公司股東、高管及其近親屬的合法權益，合理區分作為被執行人的企業責任財產與企業家個人合法財產，防止因法院隨意查控導致股東有限責任落空，上述調查行為應經過適當程序，并且應當有一定的證據予以佐證的情況下才能啟動。如《最高人民法院關于民事執行中財產調查若干問題的規定》第十七條就規定了申請執行人認為被執行人的股東、出資人有出資不實、抽逃出資等情形的，可以書面申請人民法院委托審計機構對該被執行人進行審計，由人民法院決定是否準許，即人民法院根據案情，結合相關證明材料作出是否進行審計的決定。另外，《最高人民法院關于民事執行中變更、追加當事人若干問題的規定》對于追加被執行人的股東、出資人、發起人、董事等人員作為被執行人的情形作出了較為詳細的規定，即在股東、出資人、發起人等虛假出資、抽逃出資、未經清算即辦理注銷登記、濫用股東權利導致公司財產不能清償債務等特定情形下，申請執行人提出申請，并提交相關證明材料的，執行程序有權進行審查，并有權在股東應負責任的法定情形下追加股東等為被執行人，由此實現對濫用有限責任規避執行的股東直接采取執行措施。下一步，我們將繼續加強調研，尤其對何種情況下可以啟動對債務人的股東、高管及其近親屬的個人銀行賬戶進行審計調查，啟動調查的具體程序及規則等做進一步研究，細化相關規則，既有效防范和打擊利用有限責任和特殊身份等規避執行的行為，又避免侵害個人的合法財產權益。

　　四、關于對被執行人的實際控制人采取司法強制措施進行懲戒的建議在單位為被執行人的情況下，存在對單位難以懲戒的問題，因此對其法定代表人、實際控制人等采取強制措施是執行工作強制性的重要體現，您提出的建議非常符合執行實際。根據現行法律和司法解釋的規定，人民法院主要通過以下幾個方面對被執行人的實際控制人進行懲戒。

　　一是依法限制消費。《最高人民法院關于限制被執行人高消費及有關消費的若干規定》第三條規定，被執行人未履行法律文書確定的給付義務的，人民法院可以采取限制消費措施，被執行人為單位的，被采取限制消費措施后，被執行人及其法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人也不得有高消費及非生活和工作必需的消費行為。單位被執行人被采取限制消費措施后，對上述四類責任人員限制消費，在有效解決對單位被執行人難以懲戒問題的同時，能夠有效促進單位責任人員積極履行相應職責，有助于促進單位被執行人案件的執行。

　　二是采取財產調查相關強制執行措施。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》規定，對必須接受調查詢問的被執行人、被執行人的法定代表人、負責人或者實際控制人，經依法傳喚無正當理由拒不到場的，人民法院可以拘傳其到場。《最高人民法院關于民事執行中財產調查若干問題的規定》再次重申，為查明被執行人的財產情況和履行義務的能力，可以傳喚被執行人或被執行人的法定代表人、負責人、實際控制人、直接責任人員到人民法院接受調查詢問，對必須接受調查詢問的被執行人、被執行人的法定代表人、負責人或者實際控制人，經依法傳喚無正當理由拒不到場的，人民法院可以拘傳其到場。

　　三是依法適用拘留、罰款。相關法律和司法解釋規定了單位被執行人有以暴力、威脅或者其他方法阻礙、妨礙、抗拒執行行為的，人民法院可以對其主要負責人或直接責任人員予以罰款、拘留，構成犯罪的，還可以依法追究刑事責任。拘留、罰款作為傳統強制措施，具有較高的威懾力。下一步，我們將著重要求和督促各級法院依法用足罰款、拘留措施，充分發揮其震懾作用。

　　四是依法采取限制出境措施。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執行程序若干問題的解釋》第三十七條規定，被執行人為單位的，可以對其法定代表人、主要負責人或者影響債務履行的直接責任人員限制出境。實踐中，限制出境措施對于防范被執行人通過逃往境外的方式逃避執行起到了至關重要的作用，但是由于一直以來出入境的限制條件較多，使得采取此項措施的效率較低。下一步，我們將繼續加強與公安機關的協作，盡快建立限制出境網絡化操作機制。

　　五是嚴厲打擊拒執犯罪。單位被執行人拒不執行判決、裁定的，除了對單位判處罰金外，還要對其直接負責的主管人員、其他責任人員判處刑罰。針對拒執罪“立案難”的問題，最高人民法院出臺《關于審理拒不執行判決、裁定刑事犯罪適用法律若干問題的解釋》《關于拒不執行判決、裁定罪自訴案件受理工作有關問題的通知》，將拒執罪的追訴模式由單一公訴模式改為公訴、自訴并行模式，規范、暢通了自訴立案渠道，有利于便捷高效地打擊拒執罪。

　　經過“基本解決執行難”三年攻堅，全國法院執行工作取得了重大成效，基本形成了反規避執行的高壓態勢。為鞏固“基本解決執行難”成果，最高人民法院出臺《關于深化執行改革健全解決執行難長效機制的意見——人民法院執行工作綱要（2019—2023）》明確提出，針對嚴重制約和影響執行質效的突出問題，持之以恒開展反消極執行、反規避執行、反抗拒執行等整治行動，將專項治理要求轉變為長期性、常態化工作機制。針對規避執行行為，選擇重點案件，采取內外聯動、上下聯動等手段查明事實，依法以變更追加被執行人、采取強制措施等方式予以懲戒，全面壓縮規避執行行為的存在空間；加強對濫用異議權、訴權問題的研究，進一步明確濫用異議權、訴權拖延、規避執行的處罰程序和標準；研究被執行人轉移、隱匿財產的具體形式，有針對性地完善財產追回等制度。下一步，我們將繼續加大研究力度，積極探索，積累經驗，做好落實工作。

　　感謝您對人民法院工作的的關心和支持。

　　2020年8月28日