☉政府出讓國有土地使用權是可以設置條件的，設置出讓條件由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同制訂。

☉如果是特殊項目，如工業項目、特定商業項目等，不僅對開發者的開發能力有要求，對后期的招商、運營等也有要求的，在出讓公告中設置對企業特殊資質或以往業績要求的，應當認定是符合經濟社會發展計劃、產業政策的。

☉土地使用權出讓中，如果設定影響公平、公正的前置條件的，提起行政訴訟的主體應當是與該具體行政行為有利害關系的人。

一、土地出讓設置競買條件的法律依據

招拍掛制度是我國國有土地使用權市場供應的主要形式，《城市房地產管理法》第十三條規定：“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式;沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式?！?/span>

對于國有土地使用權以招拍掛方式出讓時，政府是否可以設置條件，《城市房地產管理法》第十二條規定：“土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行。出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門實施?！奔皣临Y源部發布的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》中，第六條規定：“出讓方案應當包括出讓地塊的空間范圍、用途、年限、出讓方式、時間和其他條件等”根據前述規定，政府出讓國有土地使用權是可以設置條件的，設置出讓條件由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同制訂。

二、土地出讓競買條件設置的主要類型

1、對競買人資格的限制

《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第九條規定“ 招標拍賣掛牌公告應當包括下列內容：……(三)投標人、競買人的資格要求以及申請取得投標、競買資格的辦法;……”

在實際公告中，對競買人資格的要求主要包括：

第一，開發企業注冊資本類，如競買人注冊資本不得低于xx元人民幣;

第二，開發資質類，如競買人必須具備房地產開發資質X級以上;聯合競買的，聯合各方均應具備房地產開發資質X級以上

第三，開發業績及能力，如要求競買人或其母公司或關聯企業具有開發、管理一定規模、種類項目的經營。

第四，需要單獨競買還是可以聯合競買;

第五，限定開發企業注冊地址類，如限定競買人必須是當地注冊的企業等。

2、出讓條件帶“方案”

近年來，部分城市為提高城市建設品質、規范土地使用建設品質，提高審批效率，出臺相應政策，在土地出讓時直接帶“方案”的模式，即在土地出讓前，將土地開發建設的一些具體方案列入出讓條件，競買人競得土地后，這些“方案”列入土地使用權出讓合同，受讓人在將來的開發建設中應當按照“方案”進行。土地出讓條件所帶方案，主要包括城市設計方案、建設工程方案、功能運營方案等。廣東省2019年出臺文件“鼓勵產業用地試行‘先招后拍’‘帶項目出讓’方式供地。率先實施產業用地標準化出讓和‘帶設計方案’出讓，加快項目落地建設。

3、多個地塊搭配出讓

出讓條件要求多宗地搭配一并出讓。如某某宗地搭配供應，一并出讓，競買人須獨立競買。

4、按照規劃要求無償配建公共設施或配套、學校等。如需按照政府規劃要求建設了綠化、學校、幼兒園、公園等，建成后免費移交相關政府部門。

5、基礎設施建設條件。出讓條件中要求受讓人完成一定規模的基礎設施建設任務。

6、對建設工程工期、方案有限制。如應在競得土地后，相關報建手續辦理完結30日內正式開工建設(如遇不可抗力致使工程無法正常開工的則工期順延)，項目建設周期2年半，因競得人原因超過約定期限30日內未開工建設的，出讓方有權解除出讓合同。

7、土地出讓金繳納期限方式要求。

8、其他，如帶拆遷安置方案等。如出讓中要求受讓企業代建安置房。

三、設定的土地競買條件影響公平、公正競爭

公平、公正競爭是土地進行招拍掛出讓的基本原則，《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第十一條規定：“出讓人在招標拍賣掛牌出讓公告中不得設定影響公平、公正競爭的限制條件?！备鶕撘幎ǎ恋氐母傎I條件不得設置影響公平、公正競爭的條件。

《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第五條規定“市、縣人民政府國土資源行政主管部門根據經濟社會發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和土地市場狀況，編制國有建設用地使用權出讓年度計劃，報經同級人民政府批準后，及時向社會公開發布?！备鶕摋l規定出讓條件的設置應當符合當地的經濟社會發展計劃、產業政策、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃，不能為特定的競買人“量身定制”，排斥其他競買人公平競爭。

常見違規設定的競買條件：

1、限定競買人為某區域內(一般為當地)的企業;

2、要求競買人必須在行業協會、媒體公布的行業排名中達到名次，如競買人必須是世界500強的企業;

3、要求競買人必須提供鄉鎮(街道)、開發區(園區、產業集聚區)、行業主管部門等的相關準入證明文件;

4、對競買人的資質、以往業績的特殊要求。

但是，如果是特殊項目，如工業項目、特定商業項目等，不僅對開發者的開發能力有要求，對后期的招商、運營等也有要求的，在出讓公告中設置對企業特殊資質或以往業績要求的，應當認定是符合經濟社會發展計劃、產業政策的。

四、搭配出讓和捆綁出讓的區別

搭配出讓和捆綁出讓均是多個宗地一并出讓，但現行法律政策確是兩種態度，《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》(國土資發151號)明確規定“土地出讓必須以宗地為單位提供規劃條件、建設條件和土地使用標準，嚴格執行商品住房用地單宗出讓面積規定，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓”，而國土資源部、住房城鄉建設部《關于優化2015年住房及用地供應結構促進房地產市場平穩健康發展的通知》(國土資發〔2015〕37號)規定“要進一步采取措施，靈活確定地塊面積、組合不同用途和面積地塊搭配供應。”

對比兩種方式的政策文件，“嚴禁捆綁出讓”政策約束的對象是商品住房用地，政策目標是避免通過捆綁方式突破單次出讓規模限制?！断拗朴玫仨椖磕夸洝分幸幎ā白≌椖?. 宗地出讓面積不得超過下列標準：小城市和建制鎮7公頃，中等城市14公頃，大城市20公頃;2. 容積率不得低于以下標準：1.0(含1.0)”。

五、設定影響公平、公正的出讓限制條件的權利救濟

土地使用權出讓中，如果設定影響公平、公正的前置條件的，違反了《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第十一條第二款的規定，損害了社會公共利益，屬于應予撤銷的具體行政行為。但是誰有權作為原告提起撤銷的行政訴訟，這類案件特別少見，筆者僅搜索到深圳市北科聯藥業科技有限公司訴深圳市規劃和國土資源委員會行政撤銷一案((2013)深寶法行初字第222號、(2016)粵03行終423號)。該案原告以被告掛牌出讓行政行為存在違法違規情況為由，原告請求法院依法撤銷這些公告中對涉案宗地掛牌出讓的違法行政行為，理由之一“被告為特定企業設定競買申請人主體資格條件，且設置的條件子虛烏有，違反公平競爭的招拍掛程序規定。被告在深土交告(2013)3號深圳市土地使用權出讓公告中，對掛牌出讓的A543—0423宗地競買申請人主體資格要求是：深圳注冊的企業法人、2011年營業收入50億元人民幣以上、應有國家級文化產業示范基地建設資質、獲得國家或深圳市高新企業技術認證或者深圳市高新技術企業項目認定。針對這些限制條件，經原告咨詢和查證工商信息及文化部關于國家級文化產業示范基地名單信息，被告公告掛牌出讓A543-0423宗地的行政行為，排除了潛在競買人，設定了影響公平、公正競爭的限制條件。”一審法院審理后認為：“關于涉案宗地掛牌出讓過程中設定的競買申請人主體資格條件是否為違反公平、競爭的限制條件的問題?！姘窤543-0423宗地掛牌出讓過程中，符合競買申請人主體資格條件的有多家公司，所設定的競買申請人主體資格條件沒有產生排除合理競爭的效果，并不違反招拍掛程序規定，原告關于被告為特定企業設定主體資格條件的意見沒有依據?！痹摪冈娌环崞鹕显V，二審法院認為：“《行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起行政訴訟。本案中，被訴行政行為為被上訴人對涉案A543—0423宗地掛牌出讓的行政行為。在涉案A543-0423宗地征轉地及補償關系已厘清、相關土地已經移交入庫的情況下，上訴人既非涉案土地的原所有權人或使用權人，亦非涉案土地經營管理人，對涉案土地并不具有影響該土地掛牌出讓的權益。……因此在上訴人不能提供充分證據證明其與本訴行政行為之間具有行政法上的利害關系的情況下，上訴人針對涉案土地的掛牌出讓行政行為提起本案行政訴訟缺乏事實和法律依據。上訴人依法不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格，其起訴不符合《行政訴訟法》規定的起訴條件，該起訴依法應當予以駁回。”

上述案例，土地使用權出讓中，如果設定影響公平、公正的前置條件的，提起行政訴訟的主體應當是與該具體行政行為有利害關系的人。