裁判要點

　　農村建設項目依法應當取得規劃許可。但是，基于村民住宅用于滿足村民基本生活需要這一特殊性，行政法規同時要求行政機關應責令相對人補辦手續。這一制度設計考慮了農村地區長期以來村民在宅基地上建房“重用地審批，輕規劃審批”的歷史沿革、實踐情況，因此，意義重大。

　　與一般的違法占地建房行為不同，村民在取得《集體土地建設用地使用證》后，基于對政府的信賴進行建設房屋，具有一定的合理性。

　　鄉鎮政府是目前村民住宅用地的審核批準機關，即使村民持有的《集體土地建設用地使用證》存在手續不完善的問題，其作為審核批準機關，也應積極履行職責，完善手續。在棚改項目啟動后，鄉鎮政府在未完善相關手續的前提下徑行拆除村民房屋存在以拆違代拆遷的嫌疑。

　　村民在未取得規劃許可手續的情況下在宅基地上建房是大部分農村地區長期以來的普遍情況。鄉鎮政府對某一戶村民予以區別對待，不僅損害了政府公信力，而且置該村民合法利益于不顧，不具有可取性。

　　裁判文書

　　北京市順義區人民法院

　　行 政 判 決 書

　　（2020）京0113行初394號

　　原告陳某，女，1954年8月29日出生，漢族，北京市順義區居民，住北京市順義區，公民身份號碼×××。

　　委托代理人朱鷺，北京市京順律師事務所律師。

　　委托代理人章文雋，北京市京順律師事務所實習律師。

　　被告北京市順義區楊鎮人民政府，住所地北京市順義區楊鎮政府街**，統一社會信用代碼11110110793420776B。

　　法定代表人何長華，鎮長。

　　委托代理人李海軍，北京市順義區楊鎮人民政府工作人員。

　　委托代理人喬從人，北京市順新律師事務所律師。

　　原告陳某訴被告北京市順義區楊鎮人民政府（以下簡稱楊鎮政府）強制拆除房屋及設施一案，本院于2020年10月10日立案后，在法定期限內向被告楊鎮政府送達了起訴狀副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。原告陳某的委托代理人朱鷺、章文雋，被告楊鎮政府的委托代理人李海軍、喬從人到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

　　2020年9月5日，楊鎮政府將陳某在北京市順義區×地區×村×路×號所建房屋、光伏發電設備強制拆除。

　　陳某訴稱：陳某系北京市順義區×鎮×村村民，于2016年2月取得楊鎮政府核發的宅基地登記卡及《集體土地建設用地使用證》。2020年9月4日，楊鎮政府向陳某送達了（2020年）第47號《強制拆除決定書》，主要內容為：楊鎮政府針對陳某在順義區×鎮×村建設的磚混建筑物，于2020年9月2日、9月3日向陳某發出過《限期拆除決定書》和《催告通知書》，要求陳某將位于宅基地上建筑物于2020年9月4日前拆除，由于陳某未在2020年9月4日進行拆除，楊鎮政府決定于2020年9月5日對涉案房屋進行拆除。2020年9月5日15：10分，楊鎮政府強行將涉案房屋及其上附屬光伏發電設施全部拆除完畢。強制拆除前，楊鎮政府從未向陳某送達過《限期拆除決定書》和《催告通知書》，致使陳某喪失陳述和申辯的權利，沒有在合理時間內在強拆現場公告強制拆除決定，并且拆除對象為陳某享有合法使用權、居住權的宅基地上房屋，強制拆除當日為法定節假日。該《強制拆除決定書》從程序、實體內容、具體執行均違反法律規定。綜上所述，楊鎮政府嚴重侵犯了陳某的合法權益。故起訴，請求：1．確認楊鎮政府2020年9月5日強制拆除陳某位于北京市順義區×地區×村×路×號600平方米的房屋及光伏發電設備的行為違法；2．楊鎮政府承擔本案訴訟費用。

　　陳某在舉證期限內向本院提交并當庭出示的證據是：

　　1．收據，證明陳某宅基地的來歷。

　　2．戶口簿復印件，證明陳某是×鎮×村的村民。

　　3．（2020年）第47號《強制拆除決定書》，證明楊鎮政府沒有在強拆現場提前五日進行強制拆除公告。陳某從未收到過決定書中所述的限拆通知及催告通知，即便收到了限拆通知與被告作出強制拆除行為僅時隔不滿3日，剝奪了陳某陳述和申辯的權利。

　　4．《集體土地建設用地使用證》《宅基地登記卡》，證明涉案土地為陳某合法享有使用權和居住權的宅基地，強拆建筑為陳某唯一住宅。

　　5．光盤，證明涉案房屋已被楊鎮政府拆除，當日是法定假日星期六。

　　楊鎮政府辯稱：一、楊鎮政府具有拆除×鎮×村×路×號房屋的法定職責。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）第六十五條規定：在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根據上述法律、法規規定，楊鎮政府對其規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證并逾期不改正的行為，具有拆除違法建設的法定職責。二、楊鎮政府拆除×鎮×村×路×號房屋適用法律正確、程序合法。依據《北京市城鄉規劃條例》第二十九條規定：本市依法實行規劃許可制度，各項建設用地和建設工程應當符合城鄉規劃，依法取得規劃許可。楊鎮政府在拆除×鎮×村×路×號房屋前，依法作出了《現場檢查筆錄》《現場勘驗筆錄》《詢問筆錄》《關于確認陳某建設的建筑物規劃審批情況的函》，經過核實陳某沒有取得規劃許可證，屬于違法建設，依法向陳某送達了（2020年）第47號《限期拆除決定書》。陳某在規定期限內未自行拆除，楊鎮政府向陳某送達了《催告通知書》并告知了陳某有提出陳述和申辯的權利后，向陳某送達了《強制拆除決定書》并進行了拆除。拆除時攝制錄像，拆除行為符合《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第三十五條、第三十七條以及《北京市禁止違法建設若干規定》第十七條的規定，上述程序合法。綜上所述，楊鎮政府拆除×鎮×村×路×號房屋的行為認定事實清楚，適用法律正確，陳某的訴訟請求無事實和法律依據，請求法院依法駁回陳某的訴訟請求。陳某為確認宅基地使用證的合法性，曾起訴過順義區人民政府，在北京市第四中級人民法院審理。實際上該處并不是宅基地，是當時為了給陳某保留住處，楊鎮政府沒有經過區相關職能部門的批準，向陳某核發的，所以認為宅基地使用是無效、不合法的。北京市第四中級人民法院已經作出生效判決，駁回了陳某的訴訟請求，二審維持。

　　楊鎮政府在法定期限內向本院提交了證明其行政行為合法的以下證據：

　　1．《現場檢查筆錄》，證明楊鎮政府檢查陳某建設的建筑物未取得鄉村建設規劃許可證。

　　2．《現場勘驗筆錄》，證明違法建設現場勘驗情況。

　　3．《詢問筆錄》，證明楊鎮政府核實違法建設的所有人為陳某、確認違法建設未取得鄉村建設規劃許可證以及保障陳某陳述和申辯的權利。

　　4．《關于確認陳某建設的建筑物規劃審批情況的函》，證明陳某未取得鄉村建設規劃許可證。

　　5．（2020年）第47號《限期拆除決定書》，證明楊鎮政府作出限期拆除決定的事實、理由和依據，告知陳某有提起行政訴訟的權利。

　　6．送達回證，證明楊鎮政府將《限期拆除決定書》依法送達給陳某。

　　7．（2020年）第47號《催告通知書》，證明催告陳某限期拆除違法建設，并告知有提出陳述和申辯的權利。

　　8．送達回證，證明楊鎮政府將《催告通知書》依法送達給陳某。

　　9．（2020年）第47號《強制拆除決定書》，證明楊鎮政府對陳某經過催告仍未限期拆除違法建設的行為作予以強制拆除，并告知陳某有聲明主張建筑殘值的權利，有提起行政復議、行政訴訟的權利。

　　10．送達回證，證明楊鎮政府將《強制拆除決定書》向陳某送達。

　　11．光盤，證明楊鎮政府實行拆除行為時攝制錄像。

　　經庭審質證，本院對上述證據認證如下：陳某、楊鎮政府提交的證據均客觀真實、來源合法，與本案事實具有關聯性，能夠證明陳某建房用地的情況，陳某及其家人的戶籍登記情況，楊鎮政府針對陳某所建房屋進行現場檢查、勘驗、調查，向規劃部門核實涉案建筑物的規劃審批情況，作出《限期拆除決定書》《催告通知書》《強制拆除決定書》并送達，強拆前涉案房屋、光伏發電設備的情況等，可以作為本案認定事實的依據，本院均予以采納。

　　經審理查明：

　　陳某系北京市順義區×地區×村村民，李某系陳某之夫。該戶戶口簿中記載的住址為順義區×地區×村×路×號。

　　2016年2月前后，陳某取得《集體土地建設用地使用證》，該使用證文號、發證日期處均為空白，使用證中記載：土地使用者為陳某，土地類別為非耕地，用地面積606．84平方米（標準面積200平方米，超占面積406．84平方米），其中建筑占地87．33平方米，用途為宅基地，東至李奎順，南至劉春生，西至道，北至王**良，批準使用期限為永久。該使用證中蓋有“順義縣楊鎮人民政府土地規劃科”的印章，該使用證對應的宅基地登記卡中蓋有“順義區×地區×村民委員會”的印章。陳某提交的收據顯示，2016年2月3日順義區×鎮×村經濟合作社收到陳某土地款10萬元。

　　本案庭審中，楊鎮政府稱：×路×號最早是李某從×村委會租賃的果園。2016年2月，因北京城市學院占地，李某與楊鎮政府針對果園的房屋、樹木達成協議，李某取得補償款176萬元。當時李某將幾十畝果園予以騰退，考慮到該戶沒有住處，涉案房屋才予以保留。涉案房屋在2016年的拆遷中就應當拆除。陳某當時一再要求取得使用證，承認是其宅基地，楊鎮政府在沒有辦法的情況下給陳某發放了《集體土地建設用地使用證》，但該使用證是不合法的，因為上面蓋的是過期作廢的章，沒有填寫日期，審批的用地面積606．84平方米明顯違反北京市關于宅基地審批的相關規定，使用證應當由區縣人民政府核發，楊鎮政府沒有發放使用證的權利。對此，陳某稱：2016年2月李某領取的176萬元補償款所涉及的房屋是當時看管果園的一個不到10平方米的房屋，并非涉案房屋。陳某2016年取得《集體土地建設用地使用證》之后建成涉案磚混結構房屋，并于2017年六七月份在屋頂安裝了容量為30．78千瓦的光伏發電設備。

　　2020年8月30日，北京市規劃和自然資源委員會向楊鎮政府出具京規自（順）審批函字〔2020〕453號《關于確認陳某建設的建筑物規劃審批情況的函》，內容是：“經查，位于順義區×鎮×村北、木北路西側集體土地上由陳某建設的一層磚混、彩鋼結構房屋5棟，總建筑面積為482．97平方米，未依法取得鄉村建設規劃許可證。”

　　楊鎮政府提交的詢問筆錄顯示：2020年9月1日，楊鎮政府針對×路×號的建筑物對陳某進行了詢問。在詢問中，楊鎮政府告知了陳某享有陳述、申辯和申請回避的權利；陳某稱×路×號的建筑物系由其建設，從×村委會租賃取得該地作為居住使用，有村委會租賃合同。現場檢查筆錄、現場勘驗筆錄顯示：楊鎮政府于2020年9月1日對涉案建筑物進行了現場檢查和現場勘驗，陳某未能出示鄉村建設規劃許可證或臨時鄉村建設規劃許可證。經測量，涉案建筑物為磚混結構，建筑面積為482．97平方米。上述三份筆錄均顯示陳某拒絕簽字，楊鎮政府聘請的第三方的工作人員作為見證人在上述三份筆錄上簽字確認。本案庭審中，陳某對上述情況予以否認，稱楊鎮政府未對其進行過詢問，亦未對涉案建筑物進行現場檢查和勘驗，并認為涉案房屋建筑面積應為600平方米。楊鎮政府稱現場勘驗是委托測繪機構進行的，并當庭提交測繪成果予以佐證。《拆遷測繪成果》中記載陳某的建筑總面積為482．97平方米。

　　2020年9月2日，楊鎮政府對陳某作出（2020年）第47號《限期拆除決定書》，主要內容是：“經查陳某在北京市順義區×鎮×村×路×號建設磚混建筑物5處，經測量，該建筑物建筑面積共482．97平方米。陳某的上述行為違反了《北京市城鄉規劃條例》第二十九條第一款之規定，所建建筑物屬于違法建設。以上事實有現場檢查筆錄、現場勘驗筆錄、詢問筆錄等證據為證。依據《北京市城鄉規劃條例》第七十五條第一款和《北京市禁止違法建設若干規定》第十五條第一款第（一）項之規定，本行政機關責令陳某于2020年9月3日前自行拆除上述違法建設，恢復原地貌，并接受復查。逾期未拆除，本行政機關將依法組織拆除。如不服本決定，可自接到本決定書之日起六十日內向北京市順義區人民政府申請行政復議，也可自接到本決定書之日起六個月內直接向北京市順義區人民法院提起行政訴訟。”

　　2020年9月3日，楊鎮政府向陳某作出（2020年）第47號《催告通知書》，主要內容是：“2020年9月2日，本行政機關對您作出了《限期拆除決定書》（2020第47號），責令您于2020年9月3日前將該違法建設自行拆除，您未自行拆除，依據《中華人民共和國行政強制法》第三十五條之規定，現向您送達《催告通知書》（2020第47號）。責令您自接到本通知書之日起1日內自行拆除上述違法建設。依據《中華人民共和國行政強制法》第三十六條之規定，您（單位）接到本通知書之日起1日內，可向本行政機關提出陳述和申辯。無正當理由，逾期不拆除的，本行政機關將作出強制拆除決定。”

　　2020年9月4日，楊鎮政府向陳某作出（2020年）第47號《強制拆除決定書》，主要內容是：“2020年9月2日，本行政機關對陳某在順義區×鎮×村建設的磚混（結構）建筑物5處，作出了《限期拆除決定書》（2020年第47號），責令陳某于2020年9月3日前將該違法建設自行拆除，到期未自行拆除。2020年9月3日，本行政機關向其送達了《催告通知書》（2020年第47號），責令您自接到催告通知書之日起1日內自行拆除該違法建設，逾期仍未自行拆除。依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條第一款之規定，本行政機關決定于2020年9月5日10時對上述違法建設進行強制拆除。請您在上述強制拆除時間之前自行清理違法建設內的財物。您享有處置建筑材料并占有殘值的權利，同時負有自行清除其它建筑垃圾的義務。如您自行回收清理，應在強拆前向本機關聲明，并在本行政機關強制執行后的1日內將建筑材料清理完畢。未聲明或未在限定期限內及時處置完畢的，視為放棄建筑材料，本行政機關將予以清理。請您或成年家屬于2020年9月5日10時到達現場，拒不到場的，不影響實施強制拆除。”

　　本案中，楊鎮政府提交的《限期拆除決定書》《催告通知書》《強制拆除決定書》送達回證均顯示陳某拒簽上述材料，楊鎮政府聘請的第三方的工作人員作為見證人在送達回證中簽字確認。庭審中，陳某認可于2020年9月4日收到（2020年）第47號《強制拆除決定書》，但否認收到過《限期拆除決定書》及《催告通知書》。

　　2020年9月5日，楊鎮政府將陳某所建涉案房屋及光伏發電設備一并強制拆除。強拆時，陳某及家人在場。對于物品清理情況，庭審中，陳某稱因楊鎮政府給的時間太短，陳某未來得及清理物品，導致拆除時家具、家電被埋，具體包括：電視、空調、暖氣片、茶幾、沙發、凳子、廚具、桌子、被褥、餐具、電熱器、一個矮柜子、一個大衣柜、長方形的儲物柜、吊扇。楊鎮政府對此不予認可，稱強拆時已將室內財物清空，放于空地處交給陳某家屬。陳某稱強拆后因楊鎮政府在現場圍上鐵板，無法進入，故未處置建筑材料殘值。

　　陳某不服楊鎮政府實施的拆除行為，在法定期限內直接向本院提起涉案之訴。

　　另，2019年8月16日，北京市順義區住房和城鄉建設委員會針對北京市順義區楊鎮棚戶區改造土地開發B片區項目核發《房屋拆遷許可證》，×村位于該項目范圍內。庭審中，陳某、楊鎮政府均認為涉案地塊位于拆遷范圍內。陳某認為依據拆遷政策，涉案地塊及地上物應當按照宅基地標準獲得補償。楊鎮政府則認為陳某取得的《集體土地建設用地使用證》不合法，無法認定涉案地塊屬于宅基地，只能按照非宅基地進行補償，因陳某不同意，故未達成協議。

　　再，除本案所涉地塊外，陳某一戶在×鎮×村未取得其他宅基地。

　　本院認為：

　　《城鄉規劃法》第六十五條規定，在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根據上述規定，楊鎮政府對其規劃區內違反鄉村建設規劃進行建設的行為，具有責令限期改正的法定職權；逾期不改正的，具有拆除違法建設的法定職權。

　　程序上，《行政強制法》第四十四條規定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。被訴行為發生時有效的《北京市禁止違法建設若干規定》（北京市人民政府令第228號令）第十七條規定，強制拆除違法建設，應當提前5日在現場公告強制拆除決定，告知實施強制拆除的時間、相關依據、當事人的權利和義務等。當事人是公民的，通知本人或者其成年家屬到場，拒不到場的，不影響實施強制拆除。實施強制拆除的行政機關應當通知當事人清理有關物品，當事人拒不清理的，應當制作財物清單并由當事人簽字確認。當事人不簽字的，可以由違法建設所在地居民委員會、村民委員會確認。實施強制拆除的行政機關應當將財物運送到指定場所，交還當事人，當事人拒絕接收的，依法辦理提存。實施強制拆除應當制作筆錄并攝制錄像。本案中，楊鎮政府在陳某針對《限期拆除決定書》申請行政復議或者提起行政訴訟的法定期限尚未屆滿的情況下就實施強制拆除行為，且在強制拆除時未依照前述規定制作筆錄及物品清單。故，楊鎮政府實施的強制拆除行為明顯違反法定程序。

　　本案的爭議焦點是楊鎮政府將陳某所建房屋均按照違法建設予以拆除是否合法。對此，本院認為：

　　第一，《北京市城鄉規劃條例》第二十九條規定，本市依法實行規劃許可制度，各項建設用地和建設工程應當符合城鄉規劃，依法取得規劃許可。規劃許可證件包括選址意見書、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證和相應的臨時規劃許可證。城鎮建設項目應當按照建設工程規劃許可證或者臨時建設工程規劃許可證的許可內容進行建設；農村建設項目應當按照鄉村建設規劃許可證或者臨時鄉村建設規劃許可證的許可內容進行建設。該條例第七十七條規定，未經批準使用宅基地進行村民住宅建設的，符合村莊規劃的，鄉、鎮人民政府責令其補辦審批手續；不符合村莊規劃的，責令限期拆除；有租金收入的，沒收租金收入，并處租金收入一倍的罰款。根據上述規定，農村建設項目依法應當取得規劃許可。但是，基于村民住宅用于滿足村民基本生活需要這一特殊性，行政法規同時要求行政機關應責令相對人補辦手續。這一制度設計考慮了農村地區長期以來村民在宅基地上建房“重用地審批，輕規劃審批”的歷史沿革、實踐情況，因此，意義重大。然而，本案中，楊鎮政府并未責令陳某補辦手續，而是徑行要求陳某在1日內自行拆除，并在短時間內實施強制拆除行為，違反前述規定。

　　第二，與一般的違法占地建房行為不同，本案中，陳某已經取得涉案房屋所在地塊的《集體土地建設用地使用證》。雖然該使用證中未填寫文號、日期，亦未加蓋有權機關印章，在形式上存在一定的欠缺，但該欠缺并非陳某造成的。因此，陳某取得《集體土地建設用地使用證》后基于對政府的信賴進行建設，具有一定的合理性。

　　第三，《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第四款規定，農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。根據上述規定，楊鎮政府是目前村民住宅用地的審核批準機關。在楊鎮棚改項目啟動后，楊鎮政府針對陳某持有的存在問題的《集體土地建設用地使用證》，其作為審核批準機關，本應積極履行職責，完善手續，確保陳某一戶的合法利益不受侵害。現楊鎮政府在未完善相關手續的前提下徑行拆除涉案建筑物存在以拆違代拆遷的嫌疑。

　　第四，村民在未取得規劃許可手續的情況下在宅基地上建房是順義區農村地區長期以來的普遍情況，絕非陳某一例。楊鎮政府對此予以區別對待，不僅損害了政府公信力，而且置村民合法利益于不顧，不具有可取性。

　　綜上所述，楊鎮政府將涉案房屋全部按照違法建設予以拆除屬于認定事實不清，主要證據不足，且其實施的強制拆除房屋及光伏發電設備的行為違反法定程序。因該行為不具有可撤銷內容，故應依法確認違法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規定，判決如下：

　　確認被告北京市順義區楊鎮人民政府于二〇二〇年九月五日強制拆除原告陳某在北京市順義區×地區×村×路×號所建房屋、光伏發電設備的行為違法。

　　案件受理費五十元，由被告北京市順義區楊鎮人民政府負擔，于本判決生效之日起七日內交納。

　　如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于北京市第三中級人民法院。

　　審　判　長　　劉琳琳

　　人民陪審員　　牛媛媛

　　人民陪審員　　李海蘋

　　二〇二一年三月三十日

　　法官　助理　　張　汀

　　書　記　員　　強莉涵