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安慶市綠色田源農業發展有限公司訴安慶市宜秀區大橋街道辦事處大棚房拆除行政賠償一案
時間：2021年06月23日 來源： 作者： 瀏覽次數：2811 收藏[0]安徽省安慶市中級人民法院
行 政 賠 償 判 決 書
（2020）皖08行賠終2號
上訴人（一審原告）安慶市綠色田源農業發展有限公司，住所地安徽省安慶市宜秀區蘇崗村，統一社會信用代碼91340800674230013K。
法定代表人陳高級，該公司總經理。
委托代理人黃益，安徽益上律師事務所律師。
委托代理人孟令勇，安徽益上律師事務所律師。
上訴人（一審被告）安慶市宜秀區大橋街道辦事處，住所地安徽省安慶市龍眠山路70號，統一社會信用代碼1134081177738893XG。
法定代表人張婷，該辦事處主任。
出庭負責人王春久，該辦事處常務副主任。
委托代理人丁健，安徽恒物律師事務所律師。
安慶市綠色田源農業發展有限公司（以下簡稱綠色田源公司）訴安慶市宜秀區大橋街道辦事處（以下簡稱大橋街道辦事處）行政賠償一案，安慶市迎江區人民法院已作出（2019）皖0802行賠初2號行政賠償判決。宣判后，綠色田源公司和大橋街道辦事處均不服，分別向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2020年7月15日公開開庭審理了本案。上訴人綠色田源公司的法定代表人陳高級及委托代理人黃益、孟令勇，上訴人大橋街道辦事處的出庭負責人王春久及委托代理人丁健到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
綠色田源公司一審起訴稱：2008年初，綠色田源公司經宜秀區農委及大橋街道辦事處招商引資，進入宜秀區大橋街道蘇崗社區落戶農業生態園，租賃蘇崗社區共計50余畝土地用于農業生態園的發展，并于2010年獲安慶市宜秀區發改委立項備案批準。2009年綠色田源公司為了發展，經蘇崗村村委會同意，征收蘇崗社區6.7畝荒地，在該地塊上建造了鋼混框架房屋，作為綠色田源公司生態農業發展的附屬用房、倉儲用房等。2011年3月份，南京衛星拍攝到綠色田源公司在此處建房地標坐實后，報安慶市國土局，要求該局到綠色田源公司處理。安慶市國土局稽查大隊到綠色田源公司現場查實后，認為該公司為大橋街道辦事處招商引資企業，屬農業生態園項目，并且企業發展情況良好，將綠色田源公司的房屋定性為“設施農用地相關用房”，并完善了綠色田源公司農業生態園建設項目設施農用地的申報審核手續。2019年2月3日，安慶市宜秀區人民政府及大橋街道辦事處等有關人員到綠色田源公司處，口頭告知該公司設施農用地上房屋為違章建筑，并在2019年2月11日開始強拆，給綠色田源公司造成了巨大損失。綠色田源公司認為其建設的設施農用地附屬設施取得了合法手續，大橋街道辦事處作出的具體行政行為在程序和實體上均違法，在客觀上亦嚴重損害了綠色田源公司的合法權益，為此，依據《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，訴至法院，請求：1.判令大橋街道辦事處賠償綠色田源公司因違法強拆對其造成的經濟損失1298.39萬元；2.本案訴訟費由被告承擔。
一審法院經審理查明：2008年4月15日，綠色田源公司與大橋街道辦事處蘇崗社區程屋組、祁山組簽訂《土地租賃合同》，約定分別將程屋組30畝土地、祁山組18.88畝土地承租給綠色田源公司。
2010年6月11日，安慶市宜秀區發改委作出《關于同意市綠色田源農業發展有限公司農業生態園建設項目備案的通知》（宜秀發改[2010]58號），原則上同意綠色田源公司擬建在大橋街道蘇崗社區境內農業生態園建設項目備案，用地面積57畝，其中租地51畝、征地6畝，主要建設種植園區、養殖園區、生態休閑區、度假區及附屬設施，建筑面積10800平方米。
2011年6月8日，綠色田源公司提交《設施農用地申報表》，申請用地面積6.78畝（其中耕地2.7畝），生產設施用地1畝（其中耕地0.5畝），附屬設施用地1畝（其中耕地0.3畝），該申請經大橋街道辦事處、安慶市宜秀區農業局、安慶市國土資源局宜秀分局、安慶市宜秀區人民政府審核同意。2019年1月，綠色田源公司以自有資金在該地塊上建造的房屋及附屬設施被宜秀區“大棚房”問題清理專項行動領導小組辦公室定性為“大棚房”。
2019年2月3日，安慶市宜秀區“大棚房”問題清理專項行動領導小組向大橋街道辦事處下發《督辦函》，要求大橋街道辦事處務必于2月11日中午12點之前拆除綠色田源公司存在的違規建設內容，并及時上報清理現場照片。
2019年2月11日，大橋街道辦事處蘇崗社區居民委員會與安慶市鑫泰物資有限公司簽訂《大棚房拆除合同》，約定大橋街道辦事處蘇崗社區居民委員會將綠色田源公司大棚房拆除工作發包給安慶市鑫泰物資有限公司施工，安慶市鑫泰物資有限公司應在2019年3月8日前完成全部拆除及清運工作。
2019年2月24日，大橋街道辦事處蘇崗社區居民委員會與安慶市鑫泰物資有限公司簽訂《拆除房屋合同》，約定大橋街道辦事處蘇崗社區居民委員會委托安慶市鑫泰物資有限公司拆除綠色田源公司房屋，拆除時間為2019年2月24日至3月5日，工期10天。
2019年3月1日，安慶市宜秀區“大棚房”問題清理專項行動領導小組向大橋街道辦事處下發《督辦函》，責令大橋街道辦事處務必于3月8日前務必拆除綠色田源公司一切違建建筑物，并及時上報清理現場照片。
2019年3月10日，大橋街道辦事處作出《宜秀區綠色田源生態園“大棚房”違規項目整治整改情況的說明》并向區“大棚房”問題專項清理整治行動領導小組提交《關于申請“大棚房”違規項目整改驗收的報告》，載明綠色田源生態園違規項目，已于2019年3月8日前拆除3棟木質和磚混建筑物，面積4620平方米，硬化路面2.4畝，待區“大棚房”辦公室驗收通過。后綠色田源公司認為大橋街道辦事處作出的拆除行為違法，訴至法院，要求大橋街道辦事處賠償其因拆除行為造成的經濟損失。
一審法院在審理過程中，依法委托安徽中恒房地產土地資產評估有限公司對位于安徽省安慶市宜秀區蘇崗村綠色田源公司院內的原地上建筑物、附屬物、裝潢以及基礎設施進行價值評估，安徽中恒房地產土地資產評估有限公司于2019年12月19日出具《評估報告》，評估結果為：確定評估對象在滿足全部假設和限制條件下在價值時點2019年3月8日的估價結果為1298.39萬元，其中房屋價值695.77萬元（1506元/平方米×4620平方米）、裝潢價值464.15萬元（1005元/平方米×4620平方米）、附屬價值138.47萬元（標準球場13.53萬元，停車棚7.83萬元，不可移動盆栽7.44萬元，仿古圍墻33萬元，人工河12磚護欄1.18萬元，拱橋0.98萬元，人工河8.64萬元，化糞池0.6萬元，仿古門頭3.84萬元，水、電、信、排水、場地平整費61.43萬元）。在庭審中，綠色田源公司據此將訴訟請求的賠償金額確定為1298.39萬元。
一審法院認為：本案爭議焦點是，一、原告提起行政賠償是否符合法律規定；二、被告是否應當承擔行政賠償責任以及賠償金額的確定。
一、原告提起行政賠償是否符合法律規定的問題。
《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第四條第一款：公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求的，人民法院應一并受理。第二十八條：當事人在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求，或者因具體行政行為和與行使行政職權有關的其他行為侵權造成損害一并提出行政賠償請求的，人民法院應當分別立案，根據具體情況可以合并審理，也可以單獨審理。故原告在提起行政訴訟時一并提起賠償請求，符合上述法律規定。被告關于因被訴行政行為未經法定程序確認違法、原告的起訴應當駁回的辯解，該院不予采納。
二、被告是否應當承擔行政賠償責任以及賠償金額確定的問題。
《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）第二條：國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。第四條第（四）項：行政機關及其工作人員在行使行政職權時有造成財產損害的違法行為的，受害人有取得賠償的權利。本案中，原告的合法權益因被告的違法行為造成損害的，原告依法享有取得賠償的權利。
2011年，宜秀區國土資源局、宜秀區林業局、宜秀區人民政府審批的用地申請，原告申請的項目名稱為谷物、豆類、油料及果木種植，申請用地面積為6.78畝，其中生產設施用地1畝、附屬設施用地1畝。故原告經審批的生產設施用地、附屬設施用地總計為2畝（約1333.34平方米），根據《評估報告》確認的房屋及裝潢單價，原告經審批用地面積內的合法財產估值應為427.14萬元[（房屋價值1506元/平方米+裝潢價值1005元/平方米）×1333.34平方米]。附屬價值中，在審批用地范圍內的水、電、信、排水、場地平整費，系原告用于生產生活的必要支出，應予認定為47.49萬元（61.43萬元/8.77畝×6.78畝）。
《評估報告》中扣除上述財產的其他財產系原告違法用地建設，非合法財產，不能按照合法財產予以賠償，但被告未依照法定程序并采取必要、合理方式拆除，造成原告可回收、再利用的建筑材料損失應予賠償。鑒于該部分損失無法計算，以《評估報告》確定的估值823.76萬元（1298.39萬元-427.14萬元-47.49萬元）的15%酌情認定為123.564萬元。
綜上，被告應賠償原告損失共計598.194萬元（427.14萬元+47.49萬元+123.564萬元）。評估費12.98萬元系原告證明其財產損失所支付的必要費用，故該筆費用亦應由被告承擔。
案經該院審判委員會討論決定，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條、《國家賠償法》第二條、第三十六條第（四）項、第（八）項之規定，判決：一、大橋街道辦事處在本判決生效之日起三十日內賠償綠色田源公司598.194萬元；二、大橋街道辦事處在本判決生效之日起三十日內支付綠色田源公司評估費12.98萬元；三、駁回綠色田源公司的其他訴訟請求。
綠色田源公司上訴稱：一、一審認定綠色田源公司合法用地面積為2畝屬認定事實錯誤。綠色田源公司申請并經批準的設施農用地面積為6.78畝，只不過其中包含生產設施用地和附屬設施用地各1畝，綠色田源公司在該6.78畝用地上建設的4620平方米的建筑都屬于合法財產，大橋街道辦事處應當按照評估總金額1298.39萬元賠償綠色田源公司的全部損失。且即便一審認定事實正確，因綠色田源公司所蓋建筑物均為兩層，其合法建筑的面積也應為2666.8（1333.34×2）平方米，綠色田源公司的合法財產估值也應為854.28萬元。二、大橋街道辦事處未經任何法定程序認定綠色田源公司存在違法用地情形，同時，其提交的證據也不能證明綠色田源公司存在違法用地的情形，故一審法院認定綠色田源公司存在違法用地建設事實錯誤。三、即使綠色田源公司存在無證房產的情形，根據2015年12月21日市棚改指揮部向安慶市迎江區重點辦作出的征遷問題回復單中“2003年7月3日至2010年8月9日市政府《關于依法查處違法建設和整治建設環境的通告》發布前建造的無證建筑，按框架結構710元/平方米、磚混結構550/平方米、磚木結構470元/平方米、其他結構240元/平方米標準計算”的回復內容，對于綠色田源公司的無證房產也應當按照710元/平方米的標準進行計算。綜上，請求二審法院撤銷一審行政賠償判決的第一項，并改判大橋街道辦事處賠償綠色田源公司1298.39萬元。
針對綠色田源公司的上訴，大橋街道辦事處辯稱：一、一審法院認定綠色田源公司經批準的生產設施用地、附屬設施用地總計為2畝符合客觀事實。從綠色田源公司提交的《設施農用地申報表》中不難看出，該公司申請用地總面積為6.78畝，其中生產設施用地1畝，附屬設施用地1畝，剩余的用地是用于谷類、豆類、油料及果木種植，而不是其主張的6.78畝都是農業設施用地。且根據國土資發[2010]155號、國土資發[2014]127號文件中關于設施農用地的相關規定，在該地塊上建設的農業生產設施及附屬設施必須滿足規定內容（單層、面積要在標準內），而綠色田源公司實際的建筑物并不符合規定內容，其主張兩層合法建筑面積沒有法律依據。二、依據《國家賠償法》的相關規定，綠色田源公司的合法財產受到行政機關的侵害有權獲得賠償，一審法院可以依據雙方提交的證據來認定綠色田源公司的財產是否合法。結合一審證據，能夠認定綠色田源公司在經批準的2畝設施農用地范圍外建設的建筑物沒有審批手續，屬于違法用地。三、本案不涉及棚改拆遷，不適用市棚改指揮部的回復單。綜上，請求駁回綠色田源公司的上訴請求。
大橋街道辦事處上訴稱：一、根據《國家賠償法》的有關規定，侵權的行政行為已經被確認違法，是當事人單獨提起行政賠償訴訟的前提條件。一審法院在強制拆除行為未被生效判決確認違法的情況下，對行政賠償案件作出判決，法律依據不足。
二、一審判決認定綠色田源公司在經批準的生產設施用地、附屬設施用地范圍內建設的房屋系合法財產，屬于認定事實不清、證據不足。1、綠色田源公司建設的房屋及附屬物并不在批準的設施農用地范圍內，而是建設在耕地上，依據土地管理法、城鄉規劃法的相關規定，該公司在耕地上進行建設，應當依法辦理農用地轉用審批手續及建設規劃許可手續，綠色田源公司未辦理相關手續，已構成違法用地事實。2、《設施農用地申報表》對設施農用地范圍內的建設項目有明確記載，但綠色田源公司建設的建筑物和附屬物改變了土地用途，實際用于非農經營，這一點從建筑物的外貌、裝潢性質和附屬物的種類（球場、人工河等）可以明顯看出，所以即使綠色田源公司建設的建筑物是在批準的2畝設施農用地范圍內，但因該建筑物并不是農業生產設施及附屬設施，仍然違反了國土資發[2010]155號、國土資發[2014]127號文件的相關規定。3、綠色田源公司所謂的“農業生產設施”裝修豪華，還附有休閑、娛樂等附屬設施，實際上這些建筑物就是從事農家樂經營，而依據法律及相關政策規定，利用農業生產設施從事非農經營的，應當依法辦理土地性質變更及規劃審批手續。
三、一審判決適用安徽中恒房地產土地資產評估有限公司作出的《房地產估價報告》來確定綠色田源公司合法財產、非合法財產的價值明顯錯誤，建議二審法院重新委托鑒定機構對綠色田源公司的損失進行重新鑒定。1、根據《房地產估價報告》的記載以及一審判決查明的事實，《房地產估價報告》確定的估價結果要在滿足全部假設和限制條件的情況下才能使用，但綠色田源公司建設的建筑物并不滿足《房地產估價報告》中設定的全部假設和限制條件。2、《房地產估價報告》以可交易的商業用房標準來確定被拆除的建筑物價值，明顯與事實相悖，特別是一審判決對綠色田源公司違法財產部分，也按照《房地產估價報告》的結論來認定其價值，更是違反了法律規定。3、一審判決認定批準用地范圍內的水、電、信、排水、場地平整費屬于綠色田源公司農業生產生活的必要支出明顯錯誤，而且認定標準過高，且土地平整費用中包含了大量違法的土地硬化費用，這些并不是合法農業生產生活的必要開支。4、一審判決認定所有違法財產都有可回收、再利用的建筑材料與事實不符，而且酌定15%標準過高。綠色田源公司建設的房屋確實有可回收、再利用的建筑材料，但是其違法建設的附屬物部分，基本沒有回收利用價值，對于附屬物價值的認定，《房地產估價報告》也沒有客觀測量數據，都是從影像資料中主觀判斷的；有部分附屬物，如仿古門頭、仿古圍墻等至今仍然沒有被破壞，不應予以賠償。
四、一審判決大橋街道辦事處承擔評估費沒有法律依據。綠色田源公司委托一審法院作出的《房地產估價報告》由于無法滿足“全部假設和限制條件”，不能證明綠色田源公司的實際損失，所以應當由其自行承擔評估費用。
綜上，請求依法撤銷一審判決，改判裁定駁回綠色田源公司的起訴，并由其承擔本案訴訟費用。
針對大橋街道辦事處的上訴，綠色田源公司辯稱：一、綠色田源公司提出行政訴訟和行政賠償，一審法院一并審理符合法律規定，不存在程序違法。根據《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第四條第一款規定，公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求的，人民法院應一并受理。第二十八條規定，當事人在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求，或者具體行政行為和與行使行政職權有關的其他行為侵權造成損害一并提出行政賠償請求的，人民法院應當分別立案，根據具體情況可以合并審理，也可以單獨審理。《國家賠償法》第九條規定，賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關提出，也可以在提起行政復議或者行政訴訟時一并提出。因此，綠色田源公司在提起行政強制訴訟時一并提起賠償請求，符合法律規定。
二、綠色田源公司在經批準的6.78畝范圍內建設的房屋及附屬設施等系合法財產。1.大橋街道辦事處認為涉案建筑物不在批準的設施農用地范圍內，與事實不符。大橋街道辦事處在一審中未提交任何證據證明該事實，其提交的衛星圖也不能反映該事實。即使按照大橋街道辦事處聲稱的經批準的生產設施用地和附屬設施用地合計為2畝，但該2畝在6.78畝具體哪一位置，在審批表中也是沒有明確的。2.設施農用地審批表反映，綠色田源公司申報面積為6.78畝，經批準的用地面積也為6.78畝，只不過其中包含了1畝的生產設施用地和1畝的附屬設施用地。且發改委立項的審批文件批準的種植園區、生態休閑區、度假區及附屬設施建筑面積為10800平方米，而一審查明的被大橋街道辦事處拆除的建筑面積為4620平方米以及硬化路面，均是在發改委批準的合法范圍內。3.大橋街道辦事處認為綠色田源公司的建筑物系用于非農經營，改變了土地用途，沒有任何證據證明。該項目是經發改委批準的現代農業項目，其裝修現代化，是為了提高員工的生活水平、工作環境以及吸引消費者，符合現代生態農業的發展理念。大橋街道辦事處認為農業項目就一定得裝修樸素，該觀念過于落后。另外，綠色田源公司在食堂內附帶經營小規模餐飲，符合發改委審批的項目范圍，且綠色田源公司辦理了營業執照和衛生許可證，系合法經營。
三、《房地產估價報告》系經一審法院委托具有專業資質的評估機構評估認定，且由綠色田源公司和大橋街道辦事處雙方共同到現場勘查測量，程序、內容合法。1.大橋街道辦事處認為涉案建筑系違法建筑沒有任何依據。綠色田源公司所建建筑及附屬設施沒有任何部門認定為違法建筑，且其在設施農用地范圍內所建建筑及附屬設施系經過政府機關審批，有合法手續，一審法院認定涉案建筑部分屬違法建筑無事實依據。2.評估機構是按照房屋現有價格結合成本價進行評估，并沒有按照商業用房標準，大橋街道辦事處認為評估報告用商業標準進行評估系斷章取義，事實上安慶沒有哪個地方的商業用房單價只有1506元/平方米。3.水、電、信、排水、場地平整費，系綠色田源公司用于生產生活的必要開支，且一審法院只認定了經過合法審批的6.78畝的費用，大橋街道辦事處對此的上訴理由明顯不能成立。4.大橋街道辦事處認為評估報告是以影像資料作為依據，系主觀判斷，但是案涉房屋是被大橋街道辦事處違法拆除，實物滅失的責任完全在辦事處，其在拆除前沒有對涉案建筑進行證據保全，應承擔舉證不能的法律后果。
四、本案系因大橋街道辦事處違法強拆行為造成，評估費是綠色田源公司為證明其財產損失所支付的必要費用，一審法院判決大橋街道辦事處承擔評估費合理合法。
綜上，請求二審法院依法駁回大橋街道辦事處的全部上訴請求。
綠色田源公司向一審法院提舉以下證據材料:
證據一、安徽中恒房地產土地資產評估有限公司出具的《房地產估價報告》一份。證明目的：綠色田源農業公司位于安慶市宜秀區蘇崗村公司院內原地上建筑物、附屬物、裝潢及基礎設施市場價值的評估價值為1298.39萬元。
證據二、安徽中恒房地產土地資產評估有限公司開具的發票三份。證明目的：原告為鑒定綠色田源公司院內的建筑、附屬物、裝潢及基礎設施市場價值所花費的鑒定費為12.98萬元。
證據三、土地租賃合同兩份。證明目的：原告于2008年經宜秀區農委及大橋辦事處招商引資進入蘇崗社區，與蘇崗社區以及當地農戶簽訂土地租賃合同用于農業生態園發展的事實。
證據四、安慶市宜秀區發改委宜秀發改[2010]58號文件一份。證明目的：原告提交的“關于請求批準農業生態園建設項目備案的報告”，已于2010年6月11日經安慶市宜秀區發改委同意立項，原告項目為農業生態園項目且已經經相關主管部門批準立項。
證據五、設施農用地申報表一份。證明目的：案涉設施農用地及相關用房已經大橋辦、宜秀區農業局、安慶市國土資源局、安慶市宜秀區人民政府審核同意批準建設，已經履行了法律規定的申報審批手續，系合法建筑。
證據六、強拆前綠色田源農業公司案涉設施農用地相關用房原貌視頻資料一份。證明目的：綠色田源公司被強拆的4600平方米左右的綜合用房、附屬設施及綠化設施的概況。
證據七、大橋辦事處蘇崗社居委與安慶市鑫泰物資公司簽訂的《拆除房屋合同》兩份、拆遷視頻資料一份。證明目的：綠色田源公司綜合用房、附屬設施等被被告違法強拆的事實，強拆并非被告答辯時陳述的經原告法定代表人協商同意予以拆除。
證據八、宜秀區人民政府行政答辯狀、《宜秀區綠色田源生態園“大棚房”違規項目政治整改情況的說明》、《關于申請“大棚房”違規項目整改驗收的報告》各一份。證明目的：1.原告的綜合用房、附屬設施均是由被告實施拆除，被告是本案適格主體；2.原告被拆除的財產有三棟木質及磚混的建筑物，面積4620平方米，硬化路面2.4畝，同時證明該項目是2010年由被告招商引資的項目。
大橋街道辦事處向一審法院提舉以下證據材料:
證據一、法律法規及政策性文件：
（一）《土地管理法》、《城鄉規劃法》、國土資發[2010]155號通知、國土資發[2014]127號通知各一份。證明目的：1.在農用地上從事非農建設，應當依法辦理農用地轉用審批手續及建設規劃許可手續，否則視為非法占用土地，依法應當限期拆除非法占用土地上的建筑物及其他設施，恢復土地原狀。2.對于設施農用地的界定范圍，國土資源部和農業部下發了文件進行了明確規定，超出規定范圍的用地必須依法依規按建設用地進行處理處罰。
（二）農業農村部、自然資源部印發《關于開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化的方案》的通知（農農發[2018]3號），安徽省農業委員會、安徽省國土資源廳關于印發安徽省開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化工作方案的通知（皖農特[2018]160號），安慶市農業委員會、安慶市國土資源局關于印發安慶市開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化工作方案的通知，省“大棚房”問題專項清理整治行動領導小組辦公室關于印發“大棚房”問題專項清理整治行動整改工作指導意見的通知，中共安慶市宜秀區委辦公室、安慶市宜秀區人民政府辦公室關于集中開展“大棚房”問題排查整治攻堅行動的通知（辦[2019]2號）各一份。證明目的：1.為切實加強耕地保護，堅決遏制農地非農化現象，從2018年9月至12月在全國范圍內集中開展“大棚房”問題專項清理整治行動，堅決遏制農地非農化。省“大棚房”問題專項清理整治行動領導小組辦公室要求各市人民政府于2月底前完成“大棚房”問題清理整治工作；中共安慶市宜秀區委辦公室、安慶市宜秀區人民政府辦公室要求宜秀區范圍內各個鄉鎮（街道）必須在2019年2月15日前完成對轄區內的大棚房清理和整治工作。2.從部委、安徽省到安慶市的政策通知中可以看出，清理整治包括三種，第一種就是在各類農業園區內占用耕地或者在耕地上違法、違規建設非農設施，特別是別墅、度假設施，另外其中也提到了實施大棚房行動的主體是區級政府，文件中也提到農業和國土資源部門共同對大棚房違法違規問題進行認定。
證據二、綠色田源農業公司違法用地相關材料：
（一）《關于安慶市綠色田源農業發展有限公司大棚房問題摸排整改情況的說明》一份、《督辦函》兩份。證明目的：1.安慶市國土資源局宜秀分局和安慶市宜秀區農業局組成的“安慶市宜秀區大棚房問題清理專項行動領導小組”對綠色田源公司建設的建筑物定性為“大棚房”，并向大橋街道辦事處下達了兩份《督辦函》，責令大橋街道辦事處限期拆除一切違建建筑物。2.“安慶市宜秀區大棚房問題清理專項行動領導小組”認定，綠色田源農業公司經批準的設施農用地為2畝，而經現場測量，其實際建設面積及土地硬化面積遠遠超出批準范圍，屬于違法用地。
（二）綠色田源公司用地衛拍影像平面布置圖、安慶市自然資源規劃局出具的關于本案所涉建筑物用地圖各一份。證明目的：1.綠色田源公司建設的建筑物及附屬物不在批準的設施農用地范圍內，而是在耕地上，依法應當辦理農用地轉用審批手續及建設規劃許可手續，但其并未辦理，屬于違法用地違章建筑。2.綠色田源公司在設施農用地范圍內建設羽毛球場、網球場等非農設施，改變土地用途，違法用地的事實。
證據三、拆除建筑物視頻、城管測量數據截圖各一份。證明目的：1.從視頻中反映出建筑物的內外裝潢豪華，更偏向于酒店、餐飲經營的裝潢，從建筑物的外貌特征和內部裝潢可以看出，綠色田源公司在農用地上建設的所謂“農業生產設施”并不符合法律文件規定的設施農用地的界定建設項目范圍，而是用于非農經營。2.從每棟建筑物的測量數據可以看出，綠色田源農業公司建設的建筑物已經超出設施農用地具體項目的批準范圍。（其經批準的生產設施、附屬設施用地共計2畝，其中連棟溫室用地0.5畝，育種育苗場所、簡易的生產看護房用地0.5畝，管理和生活用房用地0.5畝，倉庫用地0.3畝，硬化晾曬場、生物質肥料生產場地、符合“農村道路”規定的道路等用地0.2畝）。
證據四、企業基本信息、蘇崗社居委出具的情況說明、發票復印件、宜秀區城市管理局調查筆錄、詢問筆錄各一份。證明目的：1.2013年原告原法定代表人陳高級在本案所涉建筑內注冊創辦了安慶市太陽農場酒店，從事中型餐館。2016年5月11日，原蘇崗棚戶區指揮部在安慶市太陽農場酒店進行了餐飲消費并出具了票據。2.2011年5月16日，大橋辦事處城管中隊對原告違法建設農家樂經營用房進行了調查，結果是該建設無規劃審批手續，僅向村里提交了建房報告，對陳高級做了相應詢問筆錄，他也承認是建設用于農家樂的經營用房，也承認未辦理相關的規劃審批手續。
上述證據均已隨案移送本院。
對一審判決認定的案件事實，本院依法予以確認。
本院另查明，案涉房屋及附屬設施主體工程于2008年開工建設，至2010年下半年竣工，建成后主要用于生態休閑觀光及農家樂餐飲經營。上述房屋和附屬設施所占土地系綠色田源公司2008年從蘇崗社區購買，土地性質為集體土地。該公司在建設時未取得用地、規劃、環保等審批手續，且至今未補辦。
本院認為，本案的爭議焦點有二，一是一審法院在確認違法判決尚未生效的情況下，對綠色田源公司的賠償請求作出判決是否符合法律規定？二是一審法院作出的行政賠償判決是否有事實和法律依據？
關于爭議焦點一，《國家賠償法》第九條第二款規定：“賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政賠償案件若干問題的規定》第四條第一款規定：“公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求的，人民法院應一并受理。”第二十八條規定：“當事人在提起行政訴訟的同時一并提出行政賠償請求，或者因具體行政行為和與行使行政職權有關的其他行為侵權造成損害一并提出行政賠償請求的，人民法院應當分別立案，根據具體情況可以合并審理，也可以單獨審理?！鄙鲜鲆幎ú⑽匆蟊仨氃诖_認違法判決發生法律效力后，人民法院才可對當事人的賠償請求作出處理。因此，綠色田源公司在提起確認違法之訴的同時一并提出行政賠償請求，一審法院將二者分別立案、單獨審理，并依法作出行政判決和行政賠償判決，并不違反上述法律規定。大橋街道辦事處關于一審法院在確認違法判決未生效的情況下作出行政賠償判決沒有法律依據的上訴理由不能成立。
關于爭議焦點二，原國土資源部、原農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號）第一條規定：“設施農用地是指直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地及其相應附屬設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地?！痹撏ㄖ诙l第（三）項規定：“在以農業為依托的休閑觀光項目以及各類農業園區，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設施農用地范圍，按非農建設用地管理。確需建設的，必須符合土地利用規劃，依法辦理建設用地審批手續?！北景钢?，綠色田源公司在集體農用地上建設永久性房屋和附屬設施，用于生態休閑觀光及農家樂餐飲等非農經營，上述建設內容與其取得的設施農用地審批手續不相符，不屬于農業生產設施和附屬設施。同時，根據業已查明的事實，綠色田源公司在建設上述房屋及附屬設施前并未取得國土、規劃、環保等審批手續，且至今未補辦。因此，案涉房屋及附屬設施屬于違法建設，不具有應予保護的合法利益，對于該公司主張的房屋及附屬設施價值損失，不應予以賠償。
綠色田源公司主張，安慶市宜秀區發改委已經對該農業生態園建設項目進行備案，同意其建設生態休閑區、度假區及附屬設施，因此其建設行為合法。本院認為，發改委的建設項目備案只是同意項目立項，并不能取代其它審批手續，且安慶市宜秀區發改委在備案文件上也對該項目建設提出明確要求：“必須符合安慶市城市建設總體規劃、土地利用總體規劃和區、街道建設規劃，不得占用基本農田，開工前依法辦理規劃、國土、環保等相關手續?！钡蔷G色田源公司并未按照上述要求辦理相關手續，故建設行為違法。
綠色田源公司還主張，案涉項目在被土地督察衛星拍攝后，國土部門將房屋和附屬設施定性為設施農用地相關用房，并完善了設施農用地的申報審核手續，其建設行為合法。根據業已查明的事實，宜秀區相關部門確實為該公司辦理了6.78畝（其中生產設施用地1畝、附屬設施用地1畝）的設施農用地審批手續，但是該審批表也明確載明1畝生產設施用地包括連棟溫室用地0.5畝，育種育苗場所、簡易的生產看護房等用地0.5畝；1畝附屬設施用地包括管理和生活用房用地0.5畝，倉庫0.3畝，硬化晾曬場、生物質肥料生產場地、符合“農村道路”規定的道路等用地0.2畝。然而，從綠色田源公司提交的案涉房屋及附屬設施被拆除前的視頻，同時結合該公司法定代表人在二審庭審中的陳述來看，案涉房屋及附屬設施實際用于非農經營，這不僅與上述審批表載明的生產設施用地和附屬設施用地的用途不符，同時也不符合國土資發〔2010〕155號文件第一條關于設施農用地的基本屬性的規定。因此，上述設施農用地審批手續并不能改變案涉房屋及附屬設施屬于違法建筑的事實。
需要指出的是，雖然違法建筑本身不應予以賠償，但是其中可回收利用的建筑材料，屬于當事人的合法財產，因行政機關強制拆除手段、方式不當，造成當事人建筑材料合法權益損失的，行政機關應當依法予以賠償。本案中，大橋街道辦事處在實施強制拆除前，并未給予綠色田源公司足夠的自拆時間，在實施強制拆除過程中，也沒有對其中可回收利用的建筑材料予以妥善保存，導致綠色田源公司損失擴大。對這部分損失，大橋街道辦事處應予賠償。鑒于案涉房屋及附屬設施已被違法拆除，綠色田源公司無法對其中可回收利用的建筑材料損失進行舉證，人民法院也無法進行現場勘察、評估，故對該項損失本院只能酌情認定。根據《安慶市人民政府關于印發安慶市市區集體土地征收與房屋補償安置辦法的通知》（宜政發〔2018〕17號）的規定，合法建設的住宅房屋人均40-60平方米部分貨幣補償標準為框架結構710元/平方米，磚混結構550元/平方米，磚木結構470元/平方米，其他結構240元/平方米以下。參照上述規定，同時結合案涉房屋的建筑結構及裝潢情況，本院對綠色田源公司違法建設的4620平方米房屋中可回收利用的建筑材料損失酌情按照200元/平方米的標準予以賠償；對附屬設施中可回收利用的建筑材料損失，參照評估報告認定的附屬物價值138.47萬元的15%酌情予以賠償。即大橋街道辦事處應賠償綠色田源公司可回收利用的建筑材料損失共計113.1705萬元（4620平方米×200元/平方米+1384700元×15%）。
關于評估費，本案系因大橋街道辦事處的違法強拆所引發，評估費屬于綠色田源公司的必要維權開支，一審法院認為該筆費用應由大橋街道辦事處承擔，并無不妥。但是一審法院將評估費用的負擔作為單獨判項不當，本院予以糾正。
綜上，大橋街道辦事處的上訴理由部分成立，本院予以支持。綠色田源公司的上訴理由不能成立，本院不予支持。一審判決認定部分事實不清，適用法律不當，依法應予改判。案經本院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：
一、撤銷安慶市迎江區人民法院（2019）皖0802行賠初2號行政賠償判決；
二、安慶市宜秀區大橋街道辦事處在本判決生效之日起三十日內賠償安慶市綠色田源農業發展有限公司113.1705萬元；
三、駁回安慶市綠色田源農業發展有限公司的其他賠償請求。
評估費12.98萬元，由安慶市宜秀區大橋街道辦事處負擔。
本判決為終審判決。
審判長 李 明
審判員 徐珂可
審判員 劉 鑫
二〇二〇年九月十日
法官助理劉振華
書記員朱亦然
附：本判決適用的相關法律依據
《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
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（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；
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