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上訴人吳雙榮訴撫州市臨川區人民政府危房行政應急一案
時間：2021年06月16日 來源： 作者： 瀏覽次數：2502 收藏[0]江西省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2021）贛行終116號
上訴人（原審原告）吳雙榮，男，漢族，1964年10月14日出生，住撫州市臨川區。
委托代理人饒赤明，江西三松律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）撫州市臨川區人民政府，住所地撫州市臨川區行政中心。
法定代表人杜曉良，該區區長。
委托代理人張志強，撫州市臨川區人民政府公職律師。
委托代理人李仕佳，撫州市臨川區司法局工作人員。
上訴人吳雙榮訴撫州市臨川區人民政府（以下稱臨川區政府）危房行政應急一案，不服撫州市中級人民法院（2020）贛10行初54號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。
一審法院審理查明：吳雙榮通過買賣方式受讓了坐落于臨川上頓渡農貿市場122號的私有房屋（店面）。2002年3月29日，撫州市房地產管理局向吳雙榮頒發了房權證區上私房字第××號房產證。該證書登記的主要內容有：房屋所有權人吳雙榮；房屋坐落臨川上頓渡農貿市場122號；設計用途商業；建筑面積（平方米）111.20；房屋所在層數1。同時，該房產證所附“房地產平面圖”記載有“公共走廊”字樣。江西省博思建筑抗震咨詢服務有限公司（經營范圍包括建筑工程質量與安全鑒定、抗震鑒定等）受臨川區房管局委托對包括案涉房屋在內的撫州市臨川區上頓渡龍津路農貿市場房屋整體進行結構安全性鑒定。2017年12月，該公司作出贛建抗鑒（01）證字第2017-37號《撫州市臨川區上頓渡龍津路農貿市場房屋結構安全性鑒定報告》，報告載明的內容包括：撫州市臨川區上頓渡龍津路農貿市場，總建筑面積約7854平方米，工程建于20世紀80年代，房屋年久失修，房屋結構整體性差、結構工作狀態不正常，結構安全性等級評為Ｄｓｕ級，建議拆除重建。后撫州市臨川區人民政府將包括案涉房屋在內的撫州市臨川區上頓渡龍津路農貿市場房屋（農村大世界）納入2018年棚戶區改造項目，作為危舊房改造子項目，實行原址原建，原地、原位置安置，并對補償停產停業損失、裝修補償款、過渡期安置費、搬遷費等作出規定。2018年4月10日，臨川區政府作出臨府（2018）征公字第1號房屋征收公告，并附有房屋征收補償方案。其后，臨川區棚戶區改造工程領導小組、區住建局等機構在農村大世界張貼通告、危房限期搬離通知書、騰房搬離催告書、危房強制拆除通告等，告知農村大世界全體拆遷戶農村大世界存在嚴重安全隱患，區政府決定依法拆除重建并要求住戶限期搬離。2020年8月27日，撫州市臨川區公證處對案涉房屋狀況進行證據保全，制作有（2020）贛撫臨證內字第568號公證書。江西永城房地產價格評估有限公司受區房管局委托，對案涉房屋進行測繪并作出撫-202000827號《江西永誠房地產價格評估有限公司所作撫州市臨川區上頓渡鎮農村大世界（農貿市場）測繪報告》。2020年9月14日，臨川區政府組織有關部門人員對農村大世界的房屋（包括案涉房屋在內）進行整體拆除。
一審法院認為，《中華人民共和國行政強制法》第三條第二款規定：“發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。”《中華人民共和國突發事件應對法》第七條第一款規定：“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。”本案中，臨川區政府具有應對本行政區域內突發事件的法定職責。《中華人民共和國突發事件應對法》第二十條規定：“縣級人民政府應當對本行政區域內容易引發自然災害、事故災難和公共衛生事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監控，并責令有關單位采取安全防范措施。省級和設區的市級人民政府應當對本行政區域內容易引發特別重大、重大突發事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，組織進行檢查、監控，并責令有關單位采取安全防范措施。縣級以上地方各級人民政府按照本法規定登記的危險源、危險區域，應當按照國家規定及時向社會公布。”本案中，臨川區房管局委托江西省博思建筑抗震咨詢服務有限公司對包括案涉房屋在內的撫州市臨川區上頓渡龍津路農貿市場房屋整體進行結構安全性鑒定，該公司經鑒定認定撫州市臨川區上頓渡龍津路農貿市場房屋結構整體性差、結構工作狀態不正常，結構安全性等級評為Dsu級，建議拆除重建。后臨川區棚戶區改造工程領導小組、區住建局等機構在農村大世界張貼通告、危房限期搬離通知書、騰房搬離催告書、危房強制拆除通告等，告知農村大世界全體拆遷戶農村大世界存在嚴重安全隱患，區政府決定依法拆除重建并要求住戶限期搬離。以上鑒定報告及張貼通告等行為，應當認定為臨川區政府對危險源、危險區域進行突發事件風險評估并向社會進行公布的履職行為。《城市危險房屋管理規定》第九條第（四）項規定，對被鑒定為危險房屋的，一般可分為以下四類進行處理：（四）整體拆除，適用于整幢危險且無修繕價值，需立即拆除的房屋。《中華人民共和國突發事件應對法》第十一條規定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作。”本案中，臨川區政府表示對農村大世界的房屋實行原址原建，原地、原位置安置，且補償房屋所有人停產停業損失、裝修補償、搬遷費等。在整棟危房被拆除前，臨川區政府下屬單位聘請第三方對案涉房屋進行測繪，公證機關亦就房屋狀況進行證據保全并作了公證。故臨川區政府的拆除行為并未對吳雙榮權益造成實體侵害。綜上，臨川區政府因突發事件應對管理需要拆除吳雙榮的房屋，并不違反法律規定。吳雙榮的起訴理由不能成立，對其訴訟請求，不予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決如下駁回吳雙榮的訴訟請求。
上訴人吳雙榮不服一審判決，提起上訴稱：請求撤銷原判，改判確認臨川區政府強拆房屋行為違法。事實和理由：1．不確定本案案由，適用法律錯誤，作出有損害于上訴人合法權益的錯誤判決。2．違法地將臨川區政府強拆房屋行為定性為“應對突發事件”。上訴人房屋并沒有出現“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害”的情況，案涉房屋的安全鑒定報告程序違法，一是涉案房屋鑒定的申請人是撫州市臨川區房管局，既非房屋所有權人也非管理者；二是鑒定機構不具備法定鑒定資格，三是鑒定機構對房屋鑒定程序不合法，四是危房鑒定報告超過兩年才張貼，且并未以拆危為由要求用戶搬離，是為了完成棚戶區改造任務而拆除。同時，臨川區政府沒有按照法律規定實施應對突發事件行為，是借應對突發事件之名行強拆房屋之實。3．不依法確認臨川區政府強制執行行為程序違法。總之，臨川區政府沒有作出房屋征收決定，強拆沒有履行相應法定程序。一審法院忽視臨川區政府違反法定程序的行為，適用法律錯誤。
臨川區政府答辯稱，1．案涉房屋具備需立即拆除的緊迫性和必要性，答辯人拆除危房應急排危的行政行為合法。本案中，農村大世界整幢房屋結構整體性差、結構工作狀態不正常，結構安全性等級為D級，已無修繕價值，區政府作為重大公共安全事件有權處理，并告知全部房屋所有人鑒定結果，同時啟動農村大世界危舊房改造程序，房屋已搖搖欲墜，隨時面臨坍塌風險，依法應立即拆除。被上訴人拆除危房的行政行為是根據《中華人民共和國突發事件應對法》作出的應急排危的行政行為，履行了相應緊急措施的法定職權。2．區房管局（住建局）具有城市危險房屋管理法定職權，向房屋安全鑒定機構提出鑒定申請，符合法律規定。3．答辯人無償為上訴人原狀重建房屋，并給予停產停業損失、裝修補償、過渡期安置費等補償。上訴人不但無任何利益損害反而獲得巨大經濟利益，其合法權益已得到最大程度的保障。4．被上訴人拆除前已經將上訴人屋內財產搬離，有公證為憑，不存在上訴人所述造成其屋內財產損失的情況。公證書顯示案涉房屋在被拆除前屋內財產均已被搬離，屋內呈清空狀態，僅存一些原承租經營戶損壞、廢棄、無搬離價值的柜臺、冷庫等，這些物品已無經濟價值亦不屬于上訴人所有，因此不存在上訴人所述的造成其屋內財產損失的情況。綜上，一審判決認定事實清楚，證據充分，程序合法，適用法律正確，請求二審法院駁回上訴請求。
原審經質證認定的證據材料隨案卷移送本院，經本院審查核實，可以作為本案認定事實的依據。
本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實一致，本院予以確認。
本院認為，本案被告系臨川區政府，該府一審答辯稱其于2020年9月14日組織有關部門對上頓渡龍津路農貿市場農村大世界片區7600余平方米的建筑（含案涉房屋）進行整體拆除。針對該拆除行為的性質是行政強制行為還是行政應急行為，雙方當事人之間存在不同認識。本院認為，本案拆除房屋的行為系行政應急行為，優先適用行政應急方面的法律法規，主要有以下兩方面理由：
第一，《中華人民共和國行政強制法》第三條規定，“行政強制的設定和實施，適用本法。發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。”據此，發生或者即將發生突發事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，優先適用《中華人民共和國突發事件應對法》等法律法規規定。本案中，上頓渡龍津路農貿市場系該區域重要的農副產品交易場所，其中7600余平方米的建筑建造于1980年代，使用過程中發現多處墻體和樓面裂縫，存在安全隱患，已被鑒定為Dsu級危房，建議整體拆除。同時，該建筑涉及124戶業主居住使用安全和進場交易群眾公共安全，如再不及時處置就可能引發重大險情和突發事件，造成嚴重社會危害，需要采取應急措施予以應對。
第二，國務院國發〔2015〕37號《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，允許把城市危房改造納入棚改政策范圍。住房和城鄉建設部建質〔2015〕127號《關于加強既有房屋使用安全管理工作的通知》明確，要結合本地區棚戶區改造工作，將符合條件的城市危房納入改造范圍，優先安排改造。本案中，涉案房屋于2017年12月經鑒定Dsu級危房，臨川區政府于2018年3月決定將涉案房屋所在片區納入棚戶區改造范圍，具有相應的法律和政策依據。城市危險房屋納入棚戶區改造項目后，縣（區）人民政府依法使用棚改資金落實補償安置政策。這于房屋所有人或使用人而言，大大降低了其自身應履行的解危法定義務和負擔。但在實施程序上，行政機關仍可依照《中華人民共和國突發事件應對法》等法律法規執行。因此，涉案危險房屋納入棚戶區改造，并不能否定拆除行為系行政應急行為的性質判斷。
由于涉案房屋拆除之前，有關職能部門已對房屋進行安全鑒定、并告知房屋使用安全責任人所要采取的安全防范措施。涉案房屋拆除是臨川區政府領導、組織危險房屋應急處置活動的一個環節，與在先多個行政行為之間具有連續性。而且，雙方當事人對被訴拆除房屋應急行為的合法性爭議也涉及到此前職能部門作出的房屋安全鑒定和危險房屋應急處置程序。現結合有關法律法規規定、本案具體情況及當事人訴辯主張，就有關法律適用和爭議問題明確如下：
（一）治理危險房屋是房屋所有權人的法定義務。
《城市危險房屋管理規定》第十五條、第十六條、第十七條規定，“房屋所有人應定期對其房屋進行安全檢查。”“房屋所有人對危險房屋能解危的，要及時解危；解危暫時有困難的，應采取安全措施。”“房屋所有人對經鑒定的危險房屋，必須按照鑒定機構的處理建議，及時加固或修繕治理。”國務院辦公廳國辦函〔2019〕92號《轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質指導意見的通知》明確，“房屋所有權人應承擔房屋使用安全主體責任。房屋所有權人和使用人應正確使用和維護房屋，嚴禁擅自變動房屋建筑主體和承重結構。加強房屋使用安全管理，房屋所有權人及其委托的管理服務單位要定期對房屋安全進行檢查，有效履行房屋維修保養義務，切實保證房屋使用安全。”住房和城鄉建設部建質〔2015〕127號《關于加強既有房屋使用安全管理工作的通知》提出，建立房屋安全日常檢查維護制度，房屋產權人和其委托的管理服務單位要定期對房屋安全進行檢查，發現問題立即維修，對疑似存在安全隱患的應委托有資質的房屋安全鑒定機構進行鑒定。因此，房屋所有權人在使用房屋時，應嚴格按照上述規定承擔正確使用和維護房屋、定期對房屋安全進行檢查、按照規定進行房屋安全鑒定，對危險房屋及時治理與解除危險等法定義務。
（二）行政機關在特定、必要情形下可以委托房屋安全鑒定。
《城市危險房屋管理規定》第七條第一款規定，房屋所有人或使用人向當地鑒定機構提供鑒定申請時，必須持有證明其具備相關民事權利的合法證件。據此，房屋所有人或使用人可向鑒定機構提出房屋安全鑒定申請。但是，該規章未對行政機關委托房屋安全鑒定作出直接規定。因此，上訴人主張撫州市臨川區房管局申請房屋安全鑒定不符合該規章第七條規定，而臨川區政府認為“該條規定的精神內涵不是限制行政主管部門自身作為危房鑒定申請的資格”。
對此，本院認為，行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行，做到法無授權不可為，法定職責必須為。基于職權與職責的統一性，行政機關的職責不僅僅來源于法律法規規章的直接規定，也可包含于法律法規規章確定的職權規范中。《江西省突發事件應對條例》第十七條規定，已有建筑物、構筑物和其他設施不符合預防突發事件需要的，當地人民政府、相關所有權人或者管理使用單位應當采取必要的安全防范措施。《城市危險房屋管理規定》第五條第二款規定，縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門負責本轄區的城市危險房屋管理工作。據此，縣（區）人民政府應當加強對本行政區域內房屋使用安全管理工作的領導，協調處理房屋使用安全管理工作中的重大問題，組織應急處置房屋使用安全突發事件，縣（區）人民政府房產主管部門具體負責本行政區域內房屋使用安全監督管理工作。縣（區）人民政府及其房產主管部門具有本行政區域內房屋使用安全監督管理職權規定，在具有發生突發事件現實可能性和采取應急措施必要性的特定情形下，可以成為行政機關自行委托房屋安全鑒定的職責來源。本案中，上頓渡龍津路農貿市場房屋建成已近40年，經鑒定為房屋結構整體性差、結構狀態不正常，存在房屋倒塌的現實可能性和采取應急措施的必要性，臨川區房地產管理局在其房屋使用安全監督管理職責范圍內，委托有關單位進行房屋安全鑒定并無不當。
（三）行政機關采取的應急措施，應與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應。
縣（區）人民政府及房產主管部門發現本轄區內房屋存在嚴重隱患、發生重大險情、危及公共安全的，應當依照《中華人民共和國突發事件應對法》予以處置。該法第十一條規定，“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。”《城市危險房屋管理規定》第十七條規定，“房屋所有人對經鑒定的危險房屋，必須按照鑒定機構的處理建議，及時加固或修繕治理；如房屋所有人拒不按照處理建議修繕治理，或使用人有阻礙行為的，房地產行政主管部門有權指定有關部門代修，或采取其它強制措施。”
本案中，臨川區住房和城鄉建設局于2020年8月27日以“房屋安全隱患極大，不能繼續居住”為由向案涉危房所有權人吳雙榮戶發出《危房限期搬離通知書》，9月2日再次發出《騰房辦理催告書》。在吳雙榮戶未及時搬離的情況下，臨川區政府可以根據實際情況采取應急處置措施，組織人員撤離、依法拆除危險房屋，拆除程序并不違法。需要指出的是，臨川區政府及其有關部門在接到房屋安全鑒定結論后，即應及時采取處置措施，防患于未然，但其于鑒定作出二年后才進行應急處置，影響了危房監督管理職責的及時實現，有違高效原則，在此予以指正。
同時，結合具體案情，臨川區政府將涉案危房所在片區納入棚改改造項目后，采取的是拆除重建、原地返還的安置方式，即重建的農貿大市場房屋建筑、面積、樣式完全按照原有圖紙重建，與拆除前格局一致，并無償移交給原房屋所有人，另還補償房屋所有人停產停業損失、裝修補償、搬遷費等。在危房拆除后依法保障相對人合法權益的同時，考慮到再不及時拆除發生突發事件的現實緊迫性和公共利益考慮，臨川區政府于2020年9月14日組織有關部門整體拆除上頓渡龍津路農貿市場7600余平方米的危險建筑適當合理，符合比例原則，并不違法。
綜上，上訴人吳雙榮提出的上訴理由不能成立，不予支持，其向臨川區政府提出的補償安置訴求能否成立不屬本案裁判范圍。一審法院認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人吳雙榮負擔。
本判決為終審判決。
審判長 王 芬
審判員 鄭紅葛
審判員 章 華
二〇二一年四月十三日
法官助理蔡維琴
書記員張建平