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單曉濱訴貴陽市南明區人民政府強制拆除房屋的具體行政行為違法一案
時間：2021年05月20日 來源： 作者： 瀏覽次數：2390 收藏[0]貴州省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）黔行終1198號
上訴人（一審被告）貴陽市南明區人民政府，住所地貴州省貴陽市南明區箭道街**。
法定代表人黃成虹，區長。
委托代理人劉堃，貴州慧歆律師事務所律師。
委托代理人徐然，貴州慧歆律師事務所律師。
被上訴人（一審原告）單曉濱，男，漢族。
一審第三人貴州廣電傳媒集團有限公司，，住所地貴州省貴陽市觀山湖區觀山南路**貴州廣電大廈**業務大樓**
法定代表人劉沖，董事長。
委托代理人胡燕。
一審第三人貴州伊思特文化傳播有限公司，住，住所地貴州省貴陽市南明區遵義路**/div>
法定代表人劉軍，總經理。
委托代理人胡燕。
上訴人貴陽市南明區人民政府（以下簡稱南明區政府）因與被上訴人單曉濱、一審第三人貴州廣電傳媒集團有限公司（以下簡稱廣電傳媒集團公司）、貴州伊思特文化傳播有限公司（以下簡稱伊思特文化傳播公司）房屋行政強制一案，不服貴州省貴陽市中級人民法院（2020）黔01行初120號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。
單曉濱一審訴稱，單曉濱系原貴州廣播電視工程隊（現接管單位為伊思特文化傳播公司）的退休職工。1987年，原貴州廣播電視工程隊將貴陽市南明區青云路267-55號附13-14號的房屋分配給單曉濱居住，房屋面積約48平方米。2019年11月28日，南明區政府組織人員將包括單曉濱房屋在內的整棟樓房拆除，該房屋內財物至今下落不明。此前，單曉濱未曾見任何通知或公告等政府文件，在單曉濱及其家人未取得任何補償的情況下，南明區政府將單曉濱的房屋強制拆除。該行政行為違反法律規定，嚴重侵害其合法權益，故向法院提起訴訟，請求：確認南明區政府強制拆除單曉濱房屋的具體行政行為違法。
一審法院查明，1998年12月30日，貴州省人民政府為貴州省廣播電視廳頒發國有土地使用證【黔國用（1998）字第Ｉ-1336號】，載明：貴州省廣播電視廳，坐落：貴陽市南明區青云路271號，用途：住宅、辦公，使用權類型：劃撥，使用權面積：51405.0平方米。2020年6月1日，劉勝江、呂少珍、羅躍衡、吳百達、單曉濱、楊程等共同簽署《關于貴州廣播電視工程隊職工宿舍建設資金來源的說明》于一九八七年十一月建成的位于貴陽市的資金來源，是本單位的自有資金，該房屬于福利性住房。
2011年6月7日，原貴州廣播電視工程隊等單位整合并轉企改制，全部資產劃入廣電傳媒集團公司。2011年8月1日，貴州省廣播電視工程隊等單位劃入伊思特文化傳播公司，并實施轉企改制。2019年11月18日，受廣電傳媒集團公司委托，貴州聯建土木工程質量檢測監控中心有限公司出具現場檢測危險性鑒定《檢測報告》，鑒定結論載明：該建筑存重大安全隱患，根據《危險房屋鑒定標準》（JGJ125-2016）第6.2.3條第一款，房屋危險程度評定為D級；處理建議：因該建筑承重結構已不能滿足安全使用要求，房屋整體處于危險狀態，構成整幢危房，建議對房屋整體進行拆除處理，并在拆除前設置警戒牌示警等有效措施阻止外人進入。
2019年11月19日，伊思特文化傳播公司向南明區政府提交《關于青云路廣電巷28號房屋安全隱患排除的函》，報請政府協調相關職能部門、機構協助拆除。2019年11月26日，廣電傳媒集團公司向伊思特文化傳播公司等下發《關于青云路廣電巷28號危房緊急排險的通知》：要求各公司高度重視，履行房屋產權主體責任，立即通知房屋使用人迅速搬離危房，避免發生危害房屋使用人生命財產安全事故。同日，南明區政府向青云路廣電巷28號住戶張貼《南明區人民政府關于青云路廣電巷28號危房排險的通知》，內容為：“一、限青云路廣電巷28號住戶于2019年11月27日24時前搬離，后續相關問題由廣電傳媒集團公司及貴州廣播電視局所涉部門依法妥善處理；二、南明區政府將于2019年11月28日對上述房屋采取整體拆除措施，進行應急排險。在拆除過程中，任何人未經準許不得進入拆除排險警戒范圍。對干擾、阻撓排險工作的個人及單位將依法進行處罰，構成犯罪的將依法追究刑事責任。特此通知”。2019年11月28日，南明區政府對涉案房屋實施整體拆除。單曉濱以其合法權益被侵害為由，訴至法院，訴請如前。
一審法院經審理認為，本案爭議焦點為：一、原告訴訟主體是否適格；二、南明區政府對涉案房屋予以整體拆除是否合法。
一、關于原告訴訟主體是否適格之問題。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。“與行政行為有利害關系”，是指行政機關的行政行為對公民、法人和其他組織的權利義務已經或將會產生實際影響。本案中，單曉濱雖非所涉房屋所有權人，其亦不具備案涉行政行為直接相對人之資格，但是，根據單曉濱所述，其系原貴州廣播電視工程隊退休職工，不論單曉濱系因單位內部管理或其他合法原因而入住案涉房屋，其因使用案涉房屋而產生的合法財產權益，應為行政機關對案涉房屋實施行政行為所應考慮保護之對象。現南明區政府對案涉房屋予以整體拆除，無疑已對單曉濱上述合法財產權益產生實際影響。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條之規定，單曉濱依法有權提起行政訴訟。
二、關于南明區政府對涉案房屋予以整體拆除是否合法之問題。
本案中，南明區政府的行政主體資格，各方當事人無異議，而南明區政府所為之整體拆除行為是否符合其權限范圍，則尚值商榷。參照《貴陽市房屋使用安全管理條例》第二條、第四條之規定，區縣（市）人民政府房屋行政主管部門負責轄區內房屋使用安全管理工作，本案中，南明區政府在其所轄行政區域內房屋出現房屋結構使用安全險情時，罔顧行政主管部門職責之分，徑行對危險房屋使用安全進行監督管理，顯欠妥適。受廣電傳媒集團公司委托，貴州聯建土木工程質量檢測監控中心有限公司對案涉房屋安全進行鑒定并出具的《檢測報告》中不僅得出案涉房屋危險程度評定為D級之鑒定結論，同時，亦提出需對案涉房屋整體拆除之處理建議。依照中華人民共和國建設部《城市危險房屋管理規定》第十六條及《貴陽市房屋使用安全管理條例》第六條、第二十二條第一款第四項之規定，應對案涉房屋采取安全治理措施之責任主體為房屋安全使用責任人，原貴州省廣播電視工程隊因轉企改制被劃入伊思特文化傳播公司，則案涉房屋安全使用責任人為伊思特文化傳播公司。并且依照中華人民共和國建設部《城市危險房屋管理規定》第十五條、第十七條之規定，房地產行政主管部門在房屋出現房屋結構使用安全險情時僅有安全監督檢查之責，以及在特殊情形下可采取之其它強制措施，而此處的“強制措施”顯然并不包括南明區政府所實施的整體拆除行為。
綜上，南明區政府并不具有對房屋出現結構使用安全險情時實施整體拆除的權限，故其對涉案房屋予以整體拆除行為違法。單曉濱的訴訟理由成立，對其訴訟請求，予以支持。依據《城市危險房屋管理規定》第十五條、第十六條、第十七條，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條、第六十九條、第七十四條第二款第一項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條之規定，判決：確認南明區政府于2019年11月28日拆除青云路廣電巷28號房屋的行為違法；案件受理費50元，由南明區政府負擔。
一審宣判后，上訴人南明區政府不服，向本院提起上訴，請求：撤銷一審判決，依法改判或發回重審，并判決被上訴人承擔訴訟費。其主要理由為：一、被上訴人并非房屋所有權人，對案涉房屋不享有財產權益，沒有訴訟主體資格，無權訴請確認拆除案涉房屋的行為違法。且案涉房屋屬辦公用房，被上訴人未提交相應證據證明對該房屋享有合法權利，其不屬于行政訴訟中的利害關系人。二、一審法院將被訴行為認定為行政強制行為明顯錯誤。房屋的所有權人為伊思特文化傳播公司，其依法享有房屋的合法處分權。上訴人系基于所有權人的請求實施被訴行政行為，是所有權人行使其處分權的結果，而非基于行政強制性。三、本案涉及的危房拆除和排險問題，一審法院認定上訴人不具備實施排險行為的主體資格過于片面。案涉房屋屬于危房，拆除危房是為了排險，根據相關法律規定，上訴人有應急排險的職責，該排險行為需要多部門配合，一審法院片面理解政府與職能部門之間的關系。四、根據《城市危險房屋管理規定》第九條、第十七條之規定，可以采取的強制措施包括整體拆除，一審法院認定上訴人無權實施整體拆除行為，系適用法律錯誤。
被上訴人單曉濱在二審法定期限內未提出書面答辯意見。
一審第三人廣電傳媒集團公司、伊思特文化傳播公司在二審法定期限內未提出書面陳述意見。
本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實基本一致，本院予以確認。
根據一審庭審舉證、質證的證據，本院另查明，2019年4月15日，廣電傳媒集團公司作出黔廣集發〔2019〕3號《關于對集團所屬相關公司青云路辦公區資產確權有關事宜的批復》，明確案涉房屋在人民大道（南段）拆遷范圍內。2019年8月28日，案外人南明區房屋征收管理局（甲方）與廣電傳媒集團公司（乙方）簽訂《房屋征收貨幣補償框架協議》載明：“一、項目征收范圍內涉及乙方位于貴陽市青云路廣電巷、總建筑面積6078.75+143.24㎡的房屋需征收……”。南明區政府在一審庭審中確認，案涉房屋在人民大道（南段）征收項目內。
本院認為，關于單曉濱是否有權提起訴訟的問題。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條第六項之規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。本案中，單曉濱雖非案涉房屋的所有權人，但其入住案涉房屋，為案涉房屋實際使用人，南明區政府的被訴拆除行為可能會影響單曉濱因使用案涉房屋而產生的權益，故其具備本案訴訟原告主體資格。上訴人南明區政府認為被上訴人單曉濱對案涉房屋不享有財產權益，沒有訴訟主體資格的上訴理由與法律規定不符，本院不予采信。
關于南明區政府是否有權作出被訴拆除行為的問題。第一，南明區政府依據貴州聯建土木工程質量檢測監控中心有限公司出具的《檢測報告》，于2019年11月26日作出《關于青云路廣電巷28號危房排險的通知》,并于同月28日對案涉房屋進行整體拆除。依據《城市危險房屋管理規定》第十六條“房屋所有人對危險房屋能解危的，要及時解危；解危暫時有困難的，應采取安全措施”、第十七條“房屋所有人對經鑒定的危險房屋，必須按照鑒定機構的處理建議，及時加固或修繕治理；如房屋所有人拒不按照處理建議修繕治理，或使用人有阻礙行為的，房地產行政主管部門有權指定有關部門代修，或采取其它強制措施。發生的費用由責任人承擔”的規定，及參照實施拆除行為和一審裁判時仍施行的《貴陽市房屋使用安全管理條例》（2013年修正）第四條第一款“市人民政府房屋行政主管部門主管全市房屋使用安全管理工作。區、縣（市）人民政府房屋行政主管部門負責本行政區域內房屋使用安全管理工作”、第六條第一款“房屋所有權人為房屋使用安全責任人”、第二十二條第一款第四項“房屋責任人應當根據鑒定報告，對危險房屋分別采取下列治理措施：（四）整體拆除，適用于整幢危險并且已無維修價值，需立拆除的房屋”之規定，房屋行政主管部門為其轄區內房屋使用安全管理工作的有權責任主體，而對危險房屋采取包括整體拆除在內的安全治理措施的第一責任主體系房屋所有權人，若危險房屋所有人或使用人拒不按照鑒定機構的處理建議采取安全治理措施的，則房屋行政主管部門有權代行相應的安全管理措施。故，本案中南明區政府直接根據鑒定部門的處理建議實施被訴強制拆除行為，缺乏法律依據。南明區政府所提案涉房屋屬于危房，拆除危房是為了排險，其有應急排險職責的理由不能成立，本院不予支持。
第二本院經審理查明，案涉房屋位于人民大道（南段）征收項目紅線范圍內，且案外人南明區房屋征收管理局與廣電傳媒集團公司于2019年8月28日簽訂《房屋征收貨幣補償框架協議》，約定包含案涉房屋在內的被征收房屋征收補償事宜。2019年11月18日，廣電傳媒集團公司委托貴州聯建土木工程質量檢測監控中心有限公司出具現場檢測危險性鑒定《檢測報告》，認定案涉房屋為危房。南明區政府根據《關于青云路廣電巷28號房屋安全隱患排除的函》，于2019年11月26日作出《關于青云路廣電巷28號危房排險的通知》，并于2019年11月28日對案涉房屋采取整體拆除措施。由此，可以合理推定，南明區政府存在以拆除危險房屋代替依法開展征收工作的可能性。并且依據《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條第一款“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行”之規定，南明區政府即便在依法征收過程中亦不能逕行實施被訴拆除行為。故一審判決確認南明區政府拆除案涉房屋的行為違法，并無不當。但一審判決適用《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條不當，予以指正。
綜上，一審判決認定事實清楚，裁判結果正確，本院依法予以維持。南明區政府的上訴理由不能成立，對其上訴請求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人貴陽市南明區人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 邱興瓊
審判員 鄧洪波
審判員 易思波
二〇二〇年十二月二十五日
法官助理楊鳳池
書記員劉亞玲