江蘇省高級(jí)人民法院行政判決書

(2002)蘇行終字第045號(hào)

上訴人(原審被告)連云港市人民政府，地址在連云港市新浦區(qū)解放中路167號(hào)。

法定代表人劉永忠，市長(zhǎng)。

委托代理人顧一心，江蘇連云港田灣律師事務(wù)所律師。

委托代理人屠友梅，江蘇連云港瑞杰律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審原告）王傳家（曾用名宋傳家），男，漢族，1945年11月生，連云港市錦屏化工廠退休工人，住連云港市海州區(qū)考棚路51號(hào)。

委托代理人潘明祥，江蘇容大律師事務(wù)所律師。

上訴人連云港市人民政府因王傳家要求撤銷其行政處理決定一案，不服江蘇省連云港市中級(jí)人民法院2001年12月25日作出的（2001）連行初字第26號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人連云港市人民政府的委托代理人顧一心、屠友梅，被上訴人王傳家及其委托代理人潘明祥到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)庭審舉證質(zhì)證認(rèn)定：2000年10月19日，王傳家向連云港市人民政府申請(qǐng)初始土地登記，連云港市人民政府查明王傳家申請(qǐng)初始登記的83.42平方米土地范圍內(nèi)，有李運(yùn)珍所建的長(zhǎng)達(dá)31年之久的房屋。2001年10月9日，連云港市人民政府作出了處理決定，對(duì)83.42平方米土地中的54.6平方米“暫不確權(quán)登記”，對(duì)23.67平方米“準(zhǔn)予依法辦理確權(quán)登記手續(xù)”。

原審法院經(jīng)審理認(rèn)為，在王傳家申請(qǐng)初始登記的83.42平方米土地范圍內(nèi)，存在李運(yùn)珍所建的長(zhǎng)達(dá)31年之久的房屋。連云港市人民政府可依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條予以處理。《土地登記規(guī)則》第六十七條第一款規(guī)定，土地權(quán)屬爭(zhēng)議尚未解決的，土地管理部門可以作出暫緩登記的決定。而連云港市人民政府作出的“暫不確權(quán)登記”部分，顯然于法無據(jù)，應(yīng)予撤銷。連云港市人民政府作出的“準(zhǔn)予依法辦理確權(quán)登記手續(xù)”部分，未見法律依據(jù)的適用，屬無法律依據(jù)，亦應(yīng)予撤銷。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十九條、第三十五條屬“決定”以外的法規(guī)的引用，無實(shí)際意義。故對(duì)王傳家請(qǐng)求撤銷“決定”的訴訟請(qǐng)求，法院予以支持。王傳家對(duì)“該宗土地依法登記”的請(qǐng)求，可由連云港市人民政府依土地使用權(quán)登記的有關(guān)法規(guī)辦理。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)第2目的規(guī)定，判決撤銷連云港市人民政府連政籍[2001]01號(hào)“關(guān)于王傳家申請(qǐng)初始土地登記的處理決定”。一審訴訟費(fèi)100元由連云港市人民政府負(fù)擔(dān)。

上訴人連云港市人民政府上訴稱：1、根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條的規(guī)定，本案應(yīng)當(dāng)先行復(fù)議。2、上訴人對(duì)被上訴人的申請(qǐng)決定暫不確權(quán)、暫不登記于法有據(jù)。3、上訴人作出的處理決定不標(biāo)法條不是無據(jù)。且被上訴人對(duì)此沒有提出異議，一審法院對(duì)此也未作審查，上訴人沒有在法庭上聲明法律依據(jù)的機(jī)會(huì)。綜上所述，一審法院所持理由不能成立，請(qǐng)二審法院撤銷原判，重新作出公正裁決。

被上訴人王傳家答辯稱：1、本案可以直接提起行政訴訟，無需先行復(fù)議。2、上訴人決定暫不確權(quán)、暫不登記于法無據(jù)。3、上訴人作出的決定適用法律不明確，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。綜上所述，上訴人上訴理由不能成立，請(qǐng)求二審法院依法公正判決。

本院經(jīng)審理查明：2000年10月19日，王傳家向連云港市行政審批服務(wù)中心原市國(guó)土管理局窗口遞交了《初始土地登記申請(qǐng)書》。2001年8月27日，連云港市國(guó)土資源局依據(jù)《江蘇省土地登記辦法》第十四條的規(guī)定，通知王傳家暫緩辦理土地登記。2001年10月9日，連云港市人民政府作出連政籍[2001]01號(hào)《關(guān)于王傳家申請(qǐng)初始土地登記的處理決定》。王傳家不服該決定，于2001年11月15日向江蘇省連云港市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷該決定。

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是：被上訴人連云港市人民政府作出的《關(guān)于王傳家申請(qǐng)初始土地登記的處理決定》是否合法。

本院庭審中，雙方當(dāng)事人圍繞爭(zhēng)議的焦點(diǎn)對(duì)被訴具體行政行為的合法性、原審判決的合法性進(jìn)行了辯論。

上訴人連云港市人民政府認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十一條、第十六條的規(guī)定，人民政府有權(quán)處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，對(duì)單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，登記發(fā)證是縣級(jí)以上人民政府的法定職責(zé)。本案中，上訴人根據(jù)王傳家的初始土地登記申請(qǐng)，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)王傳家申請(qǐng)登記的83.42平方米土地存在使用權(quán)爭(zhēng)議，可以依職權(quán)直接進(jìn)行確權(quán)處理。考慮到如匆忙將爭(zhēng)議土地使用權(quán)確認(rèn)給李運(yùn)珍，將嚴(yán)重影響被上訴人王傳家對(duì)該土地及土地上房屋的使用，故依據(jù)《土地登記規(guī)則》第六十七條及《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第三十五條的規(guī)定，對(duì)有爭(zhēng)議的面積約為54.6平方米土地作出暫不確權(quán)登記是正確的，對(duì)沒有爭(zhēng)議的面積約為23.67平方米土地準(zhǔn)予登記是行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條的規(guī)定，王傳家認(rèn)為上訴人的處理決定侵犯其土地使用權(quán)，應(yīng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服，才能向法院起訴。而王傳家直接向法院起訴，不符合法律規(guī)定。請(qǐng)求本院撤銷原判，駁回王傳家的訴訟請(qǐng)求。

被上訴人王傳家認(rèn)為，上訴人認(rèn)為本案需先行復(fù)議就是承認(rèn)被上訴人已依法取得土地使用權(quán)，而被上訴人至今未依法取得該土地使用權(quán)，且上訴人作出的處理決定中明確告知被上訴人可以直接向人民法院起訴，故本案不應(yīng)復(fù)議前置。上訴人對(duì)被上訴人申請(qǐng)登記的83.42平方米土地，作出部分暫不確權(quán)登記、部分準(zhǔn)予登記的處理決定沒有法律依據(jù)。作出暫緩登記是土地管理部門的職責(zé)，而不是人民政府的職責(zé)。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第三十五條規(guī)定的情形在本案中不存在，因此上訴人適用該條規(guī)定作出暫不確權(quán)決定是錯(cuò)誤的。上訴人應(yīng)根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十七條、第二十八條的規(guī)定作出確權(quán)決定。請(qǐng)求本院駁回上訴，維持原判，并責(zé)令上訴人在一定期限內(nèi)作出確權(quán)決定。

本院認(rèn)為：

一、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定復(fù)議前置的條件是公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已依法取得的土地所有權(quán)和使用權(quán)。本案中，王傳家對(duì)其申請(qǐng)登記的83.42平方米土地并未依法取得使用權(quán)，故王傳家對(duì)上訴人連云港市人民政府作出的關(guān)于該83.42平方米土地登記的處理決定不服，可以直接向人民法院起訴，無需先申請(qǐng)行政復(fù)議。

二、連云港市國(guó)土資源局根據(jù)被上訴人王傳家的申請(qǐng)，在地籍調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)王傳家申請(qǐng)登記的83.42平方米土地使用權(quán)存在爭(zhēng)議且未解決，依據(jù)《江蘇省土地登記辦法》第十四條的規(guī)定，已通知王傳家暫緩辦理土地登記。上訴人連云港市人民政府在連云港市國(guó)土資源局已作出暫緩登記決定的情況下，適用《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第三十五條作出暫不確權(quán)的決定，因本案不存在該規(guī)定第三十五條規(guī)定的情形，故屬適用法律錯(cuò)誤。

三、根據(jù)《土地登記規(guī)則》第十七條的規(guī)定，土地登記過程中的土地權(quán)屬爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理后再行登記，而本案爭(zhēng)議的土地權(quán)屬未經(jīng)處理，故上訴人準(zhǔn)予辦理部分土地確權(quán)登記手續(xù)沒有法律依據(jù)。

四、被上訴人王傳家要求本院加判上訴人在一定期限內(nèi)作出確權(quán)處理決定于法無據(jù)，本院不予支持。

綜上所述，原審法院根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)第2目的規(guī)定，判決撤銷上訴人連云港市人民政府作出的連政籍[2001]01號(hào)《關(guān)于王傳家申請(qǐng)初始土地登記的處理決定》認(rèn)定事實(shí)基本清楚，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審訴訟費(fèi)100元，由上訴人連云港市人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審　判　長(zhǎng) 倪志鳳

審　判　員 史　筆

審　判　員 鄭琳琳

二○○二年四月八日

書　記　員 李　昕