裁判要點(diǎn)

　　1.臨時(shí)建設(shè)。

　　臨時(shí)建設(shè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，且應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)的使用期限內(nèi)自行拆除，但不需要申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

　　2.違法建設(shè)的認(rèn)定程序。

　　對(duì)于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，實(shí)施限期改正、限期拆除的行政處罰，應(yīng)當(dāng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)建設(shè)工程能否采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的具體情況決定。也就是說，建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件，如不符合規(guī)劃條件能否采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出認(rèn)定，不得直接按臨時(shí)建設(shè)拆除。

　　3.行政強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)間安排。

　　《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十三條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外”。該條并未明確規(guī)定公休日禁止行政強(qiáng)制執(zhí)行，但究其立法目的是防止行政強(qiáng)制執(zhí)行過于擾民，保障當(dāng)事人正常的生活休息權(quán)利，故行政強(qiáng)制執(zhí)行一般應(yīng)當(dāng)在正常工作時(shí)間進(jìn)行。

　　根據(jù)國務(wù)院《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》規(guī)定，法定節(jié)假日不包含公休日，但對(duì)于法定節(jié)假日與公休日連休形成小長假的情形，行政機(jī)關(guān)在此期間實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，不僅侵害當(dāng)事人的休息權(quán)，亦違反行政強(qiáng)制法的立法本意，屬程序違法，應(yīng)予禁止。

　　
　　裁判文書

　　再審申請(qǐng)人遼寧省大連市城市管理行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱大連市城管執(zhí)法局）因與被申請(qǐng)人大連軸承儀器廠有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱大連軸承儀器廠）、大連視覺方舟文化科技創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園有限公司（以下簡(jiǎn)稱大連視覺方舟創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園）、一審被告、二審上訴人遼寧省大連市人民政府（以下簡(jiǎn)稱大連市政府）、原審第三人遼寧省大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱大連高新區(qū)城管執(zhí)法局）強(qiáng)制拆除決定、強(qiáng)制拆除行為及行政復(fù)議決定一案，不服遼寧省高級(jí)人民法院（2017）遼行終263號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/span>

　　本院依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審查,并于2017年9月15日上午在遼寧省大連市中級(jí)人民法院進(jìn)行詢問。大連市城管執(zhí)法局法定代表人譚軍、委托代理人李洋、王燦芝，大連軸承儀器廠、大連視覺方舟創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園法定代表人畢美娜、委托代理人梁軍，大連市政府委托代理人于芳、王翰鼎，大連高新區(qū)城管執(zhí)法局委托代理人張忻、陳咪到庭參加詢問。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　大連市城管執(zhí)法局申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：一、大連市規(guī)劃部門在聯(lián)席會(huì)上對(duì)案涉建筑已經(jīng)作出違法認(rèn)定，大連市城管執(zhí)法局是經(jīng)規(guī)劃部門對(duì)違法建筑已經(jīng)確認(rèn)的前提下作出的拆除決定。二審判決遺漏會(huì)議紀(jì)要這份重要證據(jù)，導(dǎo)致重大事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤；

　　二、被申請(qǐng)人存在未批先建的違法事實(shí)，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，案涉建筑屬于應(yīng)當(dāng)拆除的違法建筑；

　　三、二審判決以不具有法律效力的項(xiàng)目備案《聯(lián)系單》《備案函》認(rèn)定案涉建筑并非屬于沒有任何報(bào)批手續(xù)的違法建筑，顯屬認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤；

　　四、大連市城管執(zhí)法局作為經(jīng)國務(wù)院法制辦批復(fù)同意，遼寧省人民政府、大連市政府批準(zhǔn)設(shè)立的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具備事實(shí)調(diào)查權(quán)、違法行為認(rèn)定權(quán)和處罰決定權(quán)。根據(jù)《大連市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市管理行政執(zhí)法工作的實(shí)施意見》（大政發(fā)[2012]41號(hào)）、《大連市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)定》（大政發(fā)[2000]66號(hào)）的規(guī)定，大連市城管執(zhí)法局有權(quán)對(duì)案涉違法建筑作出違法認(rèn)定，只有涉及復(fù)雜專業(yè)技術(shù)知識(shí)的行政管理領(lǐng)域，規(guī)劃部門才需依法作出規(guī)劃技術(shù)認(rèn)定。且大連市規(guī)劃局已向大連市城管執(zhí)法局復(fù)函，告知違法建設(shè)的處理屬于大連市城管執(zhí)法局的職責(zé)范圍；

　　五、公休日實(shí)施拆除并未違反法律規(guī)定，二審判決以大連市城管執(zhí)法局在公休日期間實(shí)施拆除違反日常生活法則，不利于創(chuàng)建文明執(zhí)法形象為由，認(rèn)定拆除行為程序不當(dāng)，屬于適用法律錯(cuò)誤。綜上，請(qǐng)求依法提審本案，撤銷二審判決，駁回被申請(qǐng)人的全部訴訟請(qǐng)求。

　　大連軸承儀器廠、大連視覺方舟創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園答辯稱：一、大連市城管執(zhí)法局主張的會(huì)議紀(jì)要系復(fù)印件，且逾期提供，無論從形式上還是內(nèi)容上都存在明顯瑕疵，與本案毫無關(guān)聯(lián)，不能作為證據(jù)使用；

　　二、大連市城管執(zhí)法局適用的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第二條的規(guī)定，恰恰證明其行政行為系超越職權(quán)違法作出；

　　三、項(xiàng)目備案《聯(lián)系單》《備案函》證明案涉建筑已經(jīng)過高新園區(qū)政府相關(guān)部門的審查和備案，是具備法律效力的建設(shè)手續(xù)；

　　四、大連市城管執(zhí)法局并不具備對(duì)所有違法行為進(jìn)行認(rèn)定的集中行政處罰權(quán)，違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十八條規(guī)定，實(shí)施了應(yīng)當(dāng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門行使的行政處罰權(quán)。且根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十四條、第六十六條關(guān)于臨時(shí)建設(shè)的規(guī)定，將案涉建筑認(rèn)定為臨時(shí)建設(shè)，沒有事實(shí)和法律依據(jù)；

　　五、大連市城管執(zhí)法局大執(zhí)法拆決字2462號(hào)《強(qiáng)制拆除決定書》中“決定于2013年4月1日至4月5日強(qiáng)制拆除此建筑物”的內(nèi)容，包括4月4日清明節(jié)，違反《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十三條規(guī)定；

　　六、大連市城管執(zhí)法局的強(qiáng)拆行為違反了“一事不再理”原則，在原行政處罰沒有撤銷的情況下，再次處罰屬于無效的行政行為。綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，判決確認(rèn)大連市城管執(zhí)法局作出的大執(zhí)法拆決字2462號(hào)《強(qiáng)制拆除決定書》及強(qiáng)制拆除行為違法，并無不當(dāng)，其申請(qǐng)?jiān)賹徖碛刹荒艹闪ⅲ?qǐng)求依法裁定駁回其再審申請(qǐng)。

　　大連市政府述稱：同意大連市城管執(zhí)法局申請(qǐng)?jiān)賹徱庖姡J(rèn)為不應(yīng)當(dāng)追加為本案被告。

　　大連高新區(qū)城管執(zhí)法局述稱：同意大連市城管執(zhí)法局申請(qǐng)?jiān)賹徱庖姟?/span>

　　本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定:“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。”國務(wù)院法制辦公室國法函[1999]97號(hào)《關(guān)于在遼寧省大連市開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》第二條第一項(xiàng)規(guī)定：集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)是：“行使規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)的違法建筑物或者設(shè)施。”大連市政府大政[2000]66號(hào)《大連市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)定》第五條規(guī)定：“城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有下列職責(zé)：（一）行使規(guī)劃和建設(shè)用地管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán),強(qiáng)制拆除不符合城市規(guī)劃和市容標(biāo)準(zhǔn)的違法建筑物、構(gòu)筑物（含臨時(shí)建設(shè)）或設(shè)施。”根據(jù)上述規(guī)定，大連市城管執(zhí)法局作為城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有作出強(qiáng)制拆除決定及實(shí)施強(qiáng)制拆除的法定職權(quán)。

　　《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十四條第一、二款規(guī)定:“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)。臨時(shí)建設(shè)影響近期建設(shè)規(guī)劃或者控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施以及交通、市容、安全等的，不得批準(zhǔn)。臨時(shí)建設(shè)應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)的使用期限內(nèi)自行拆除。”根據(jù)上述規(guī)定，臨時(shí)建設(shè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，且應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)的使用期限內(nèi)自行拆除，但不需要申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

　　本案中，大連軸承儀器廠舊廠房改擴(kuò)建工程已取得大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)、國土、環(huán)境、安監(jiān)等5部門會(huì)簽的《高新園區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目備案聯(lián)系單》，并經(jīng)大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展改革局2012年11月12日大高發(fā)改函[2012]55號(hào)《關(guān)于大連軸承儀器廠舊廠房改造項(xiàng)目備案的函》批復(fù)同意改造項(xiàng)目備案。2012年7月大連建筑技術(shù)發(fā)展中心設(shè)計(jì)研究院有限公司出具改擴(kuò)建工程《詳規(guī)圖》，大連市建筑工程質(zhì)量檢測(cè)中心有限公司2012年11月20日出具改造項(xiàng)目（接層）《建筑工程檢測(cè)鑒定報(bào)告》，認(rèn)定工程接層部分各項(xiàng)指標(biāo)檢測(cè)結(jié)果滿足設(shè)計(jì)及相關(guān)驗(yàn)收規(guī)范要求。根據(jù)上述事實(shí)，大連軸承儀器廠對(duì)案涉舊廠房改擴(kuò)建工程系按照永久性建筑辦理項(xiàng)目備案，并已根據(jù)申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可的要求完成《詳規(guī)圖》繪制和《建筑工程檢測(cè)鑒定報(bào)告》。

　　大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)局2016年3月31日出具《軸承儀器廠廠房改擴(kuò)建項(xiàng)目規(guī)劃手續(xù)事宜的說明》，亦證明大連軸承儀器廠2012年11月向其申請(qǐng)辦理舊廠房改擴(kuò)建項(xiàng)目規(guī)劃手續(xù)，因現(xiàn)場(chǎng)勘踏發(fā)現(xiàn)該改造項(xiàng)目已經(jīng)開工建設(shè)，需進(jìn)一步完善相關(guān)手續(xù)后方可履行方案公示、詳規(guī)批復(fù)等規(guī)劃手續(xù)，故項(xiàng)目規(guī)劃手續(xù)停辦。因此，本案現(xiàn)有證據(jù)足以證明案涉舊廠房改擴(kuò)建工程不屬臨時(shí)建設(shè)。大連市城管執(zhí)法局依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十四條、六十六條關(guān)于臨時(shí)建設(shè)的規(guī)定，作出大執(zhí)法拆決字[2013]2462號(hào)《強(qiáng)制拆除決定書》，認(rèn)定案涉舊廠房改擴(kuò)建工程為臨時(shí)建設(shè)，決定強(qiáng)制拆除，缺乏事實(shí)依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤。

　　《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，實(shí)施限期改正、限期拆除的行政處罰，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)建設(shè)工程能否采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的具體情況決定。

　　本案中，大連軸承儀器廠舊廠房改擴(kuò)建工程未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證即開工建設(shè)，應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的行政處罰，但該改擴(kuò)建工程是否符合規(guī)劃條件，如不符合規(guī)劃條件能否采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出認(rèn)定。大連市城管執(zhí)法局對(duì)案涉舊廠房改擴(kuò)建工程按照臨時(shí)建設(shè)予以強(qiáng)制拆除，缺乏事實(shí)依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤。

　　《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十三條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外”。該條并未明確規(guī)定公休日禁止行政強(qiáng)制執(zhí)行，但究其立法目的是防止行政強(qiáng)制執(zhí)行過于擾民，保障當(dāng)事人正常的生活休息權(quán)利，故行政強(qiáng)制執(zhí)行一般應(yīng)當(dāng)在正常工作時(shí)間進(jìn)行。根據(jù)國務(wù)院《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》規(guī)定，法定節(jié)假日不包含公休日，但對(duì)于法定節(jié)假日與公休日連休形成小長假的情形，行政機(jī)關(guān)在此期間實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，不僅侵害當(dāng)事人的休息權(quán)，亦違反行政強(qiáng)制法的立法本意，屬程序違法，應(yīng)予禁止。

　　國務(wù)院辦公廳《關(guān)于2013年部分節(jié)假日安排的通知》[國辦發(fā)明電（2012）33號(hào)]規(guī)定：“三、清明節(jié)：4月4日至6日放假調(diào)休，共3天。4月7日（星期日）上班。”2013年4月4日是清明節(jié)，4月5日、6日為公休日（7日公休日調(diào)至5日），與4月4日清明節(jié)連休形成小長假。因此，大連城管執(zhí)法局2013年4月5日至9日在清明節(jié)放假期間對(duì)大連軸承儀器廠舊廠房改擴(kuò)建工程實(shí)施強(qiáng)制拆除，且非情況緊急的情形，違反行政強(qiáng)制法的規(guī)定，程序違法。二審認(rèn)定為程序不當(dāng)，本院予以指正。

　　2014年修改前的《中華人民共和行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”修改后的行政訴訟法對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告，改為作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。對(duì)于2015年5月1日之前復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持決定，5月1日之后起訴，或者復(fù)議維持決定作出和起訴時(shí)間均在5月1日之前的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)否作共同被告問題。

　　本院認(rèn)為，復(fù)議機(jī)關(guān)作出的維持決定是否可訴，屬實(shí)體問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“實(shí)體從舊”原則，依據(jù)復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定時(shí)間確定，適用修改前的行政訴訟法的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)2015年5月1日前作出的維持決定不可訴，應(yīng)當(dāng)以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告。本案中，大連市政府2013年8月30日作出大政行復(fù)（2013）第33號(hào)行政復(fù)議決定，維持大連市城管執(zhí)法局大執(zhí)法拆決字[2013]2462號(hào)《強(qiáng)制拆除決定書》，故應(yīng)當(dāng)以大連市政府作出復(fù)議決定的時(shí)間確定本案被告，大連市城管執(zhí)法局為適格被告。本案一審追加大連市政府為共同被告并撤銷其作出的復(fù)議決定錯(cuò)誤，二審已予糾正，本院予以支持。

　　綜上，一、二審判決確認(rèn)大連市城管執(zhí)法局作出的大執(zhí)法拆決字2462號(hào)《強(qiáng)制拆除決定書》及強(qiáng)制拆除行為違法，并無不當(dāng)。大連市城管執(zhí)法局的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

　　駁回遼寧省大連市城市管理行政執(zhí)法局的再審申請(qǐng)。