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上訴人林清與被上訴人福清市自然資源和規劃局、福清市人民政府限期拆除決定及行政復議糾紛案
時間：2020年04月29日 來源： 作者： 瀏覽次數：3839 收藏[0]福建省福州市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）閩01行終142號
上訴人（一審原告）林清，女,1984年2月10日出生，漢族，住福建省福清市。
被上訴人（一審被告）福清市自然資源和規劃局，住所地福建省福清市清昌大道9號。
法定代表人張曉，局長。
被上訴人（一審被告）福清市人民政府，住所地福建省福清市一拂街28號。
法定代表人張帆，市長。
上訴人林清因訴被上訴人福清市自然資源和規劃局（以下簡稱福清自規局）、福清市人民政府（以下簡稱福清市政府）限期拆除決定及行政復議一案，不服福州市鼓樓區人民法院（2019）閩0102行初3號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。
一審法院查明，2017年8月17日，被告福清自規局（原福清市城鄉規劃局）根據市政府工作安排，對原告在陽下街道北林村內未取得建設工程規劃許可證違法建設進行立案調查。被告福清自規局根據2017年8月22日對原告所作的行政執法詢問筆錄及對原告涉案違法建設進行的測繪，查明原告于2011年，未取得建設工程規劃許可證，在福清市陽下街道北林村內建設建筑物一幢，違法建筑占地面積191.71平方米，主體4層，局部1層，框架結構，總建筑面積約670平方米。福清自規局2018年2月2日召開業務會議，確認陽下街道北林村林子玉等19戶村民（含原告的住宅）在未取得《建設工程規劃許可證》的情況下，擅自建設個人住宅，其個人住宅在福建省××××福清市城市總體規劃內，違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條的規定，且認定該違法行為屬嚴重違法行為，要求依法拆除，限期恢復原狀。福清自規局分別于2018年2月5日、2018年2月23日對原告作出《違法建設告知書》、融規（陽下）〔2018〕告字第015號《限期拆除告知書》。原告不服，申請聽證。福清自規局于2018年8月22日組織聽證。聽證會后，被告福清自規局于2018年8月24日召開業務會議，研究決定對陽下街道北林村林子玉等19戶違章建筑下達《限期拆除決定書》及《違法建設公告》，要求依法拆除，限期恢復原狀。同日福清自規局對原告作出融規（陽下）〔2018〕拆字第015號《限期拆除決定書》及《違法建設公告》，《限期拆除決定書》主要內容為：“林清：經查，你單位（戶）在陽下街道北林村內未取得建設工程規劃許可證違法建設，違法建設情況：違法建設四層，局部一層；混合結構，建筑占地:約191.71㎡，面積約670㎡。違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第40條及《福建省實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》第36條。依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第64條及《福建省實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》第67條規定，現決定對你單位（戶）作出限期3天內自行拆除違法建設的處罰決定。”原告不服，向被告福清市政府申請行政復議，被告福清市政府于2018年12月6日作出融政行復決〔2018〕156號《行政復議決定書》，維持被告福清市城鄉規劃局作出的融規（陽下）〔2018〕拆字第015號《限期拆除決定書》。被告福清市政府于2018年12月14日將行政復議決定書向原告進行郵寄送達。原告于2018年12月26日向一審法院提起行政訴訟，現訟爭房屋尚未被拆除。
一審法院認為，《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條第二款規定，縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。《福建省違法建設處置若干規定》第三條規定，本規定所稱違法建設是指城鄉規劃公布后，未取得規劃許可或者未按照規劃許可內容建設的行為及其形成的建筑物、構筑物。第六條第二款規定，市、縣人民政府城鄉規劃主管部門、城市管理綜合行政執法部門負責城鎮違法建設處置工作。本案中，原福清市城鄉規劃局具有對未取得建設工程規劃許可證的違法建設進行查處的法定職權。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款規定，行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。故福清自規局作為繼續行使原福清市城鄉規劃局職權的行政機關，是本案的適格被告。
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條規定:“公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。”本案原告于2018年12月14日收到被告福清市政府作出的行政復議決定書，于2018年12月26日向一審法院提起訴訟，符合上述法律規定的起訴期限，兩被告關于原告起訴超過起訴期限的主張，一審法院不予采納。
《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款規定，在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。《福建省實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》（2011）第六十七條第一款規定，未取得建設工程規劃許可證進行建設或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款；造成他人損失的，應當賠償損失。根據上述規定，原告在規劃區域內建設房屋應當取得相應的規劃許可。本案中，福清自規局對涉案房屋進行了測繪、詢問原告，經過調查并集體研究后，認為原告未取得規劃許可建設房屋的行為屬于無法采取改正措施消除對規劃實施影響的情形，依法作出《違法建設告知書》、《限期拆除告知書》，告知其違建的事實及擬對其作出處罰的依據和內容，并告知其享有的陳述、申辯和聽證的權利，其后根據原告的申請組織了聽證，聽取了原告的申辯意見，作出被訴限期拆除決定，認定事實清楚，適用法律正確，程序并無不當。被告福清市政府在行政復議過程中，履行了行政復議的相應程序，復議程序及事實認定、法律適用亦無不當。
原告主張涉案房屋是原告住房，其修建房屋無社會危害性。一審法院認為，不經批準擅自建設房屋，不僅侵害了建設規劃的法律制度，且原告所建房屋在福清市城市總體規劃范圍內，影響了城市總體規劃，故原告該主張，一審法院不予支持。原告還主張案涉建筑系原告全家利用平生所有積蓄和親人借款修建的住房，限期拆除將違背行政法上的比例和信賴保護原則。一審法院認為，行政比例原則要求行政行為或者行政裁判兼顧的是行政行為可能影響的公共利益及他人合法權益，原告的違法建設行為產生的建筑物不具備合法的物權權益，并不在該原則保護的范圍之內。而致使該財產利益不受法律保護的結果，亦是原告罔顧建設用地規劃許可審批造成的，故原告的上述主張，一審法院不予支持。原告關于被告從原告建房、裝修到入住未予干涉，雙方已形成信賴關系的主張，因信賴保護應當以利益合法為前提，不法利益不存在“信賴保護”的問題，故原告的上述主張，一審法院亦不予支持。至于原告認為福清自規局存在選擇性執法的問題，與一審法院對本案被訴行政行為進行合法性審查無關，其可通過其他途徑解決。綜上，原告的請求缺乏事實與法律依據，一審法院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回原告林清的訴訟請求。
上訴人林清向本院提起上訴，請求：1.撤銷一審判決。2.撤銷被訴《限期拆除決定書》。3.撤銷福清市政府作出的案涉《行政復議決定書》。4.一、二審訴訟費用由被上訴人承擔。其提出上訴的主要事實和理由為：一、被上訴人福清自規局作出的被訴《限期拆除決定書》認定事實錯誤、違反法定程序、適用依據錯誤，且處罰不當。1、對案涉房屋建筑時間認定錯誤，該房屋建成于2011年而非被上訴人福清自規局認定的2013-2014年。2、被上訴人福清自規局相關文書送達程序不合法。3、被上訴人向一審法院提交的《福清市城市總體規劃（2001-2020）》，不能證明被訴行政行為合法。被上訴人福清自規局主張的涉案建筑物符合《福建省實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》二十四條、六十七條規定必須拆除，沒有證據支持。4、兩被上訴人作出的行政行為適用法律法規錯誤，上訴人的房子不屬于非拆不可的對象。福州市及福清市的文件均明確指出歷史遺留“兩違”建筑，拆除后當事人無房居住或者人均住房面積低于一定標準的，在未獲得保障前，可暫時保留。5、根據《福清市城鄉規劃局關于重新制定規劃行政處罰類型、標準幅度、執行標準的通知》規定，被上訴人福清自規局處罰不當。二、福清市政府作出被訴《行政復議決定》，未核實房屋實際情況，認定事實及適用法律依據錯誤。
被上訴人福清自規局及福清市政府未向本院提交書面答辯意見。
一審中各方當事人提交的證據和法律依據均已隨案移送本院。經審查，相關證據均經一審開庭質證，對于一審判決認定的證據和事實，本院予以確認。
本院認為，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條等相關規定，原福清市城鄉規劃局作為縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門，具有對城鎮規劃區內未取得建設工程規劃許可證的建設行為作出處理的行政職權。福清自規局作為繼續行使原福清市城鄉規劃局上述職權的行政機關，是本案的適格被告。本案中，上訴人未取得建設工程規劃許可證，于2011年在福清市陽下街道北林村內違法建設案涉房屋，福清自規局向一審法院提交的相關證據可以證實該違法建設位于福清市城市總體規劃內，且屬于占用《福建省實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》第二十四條規定的相關用途土地進行違法建設的情形，因此，原福清市城鄉規劃局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條以及《福建省實施<中華人民共和國城鄉規劃法>辦法》第六十七條之規定，作出限期拆除違法建設的處罰決定，適用法律正確，量罰適當；原福清市城鄉規劃局經過調查，依法作出《違法建設告知書》、《限期拆除告知書》，并依申請進行了聽證，保障了上訴人的陳述、申辯權利，后經集體研究作出被訴限期拆除決定并送達上訴人，以上程序并無不當；被上訴人福清市政府受理上訴人的復議申請后，向被申請人發出了《行政復議答辯通知書》，經審查復議雙方提交材料，于法定期限內作出被訴復議決定，程序合法。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。上訴人提出的相關上訴理由不能成立，本院不予采納。據此，本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人林清負擔。
本判決為終審判決。
審判長 俞淑娟
審判員 王小倩
審判員 鄭 鋆
二〇二〇年三月二十日
法官助理吳曉燕
書記員柯成恩
附：本判決適用的相關法律依據
《中華人民共和國行政訴訟法》
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；
（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；
（三）原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回一審人民法院重審，或者查清事實后改判；
（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發回一審人民法院重審。
一審人民法院對發回重審的案件作出判決后，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審。
人民法院審理上訴案件，需要改變一審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決。