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陰紹魁與鄭州市金水區城市綜合執法局、鄭州市金水區人民政府限期拆除決定及行政復議再審案
時間：2020年04月29日 來源： 作者： 瀏覽次數：3408 收藏[0]河南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2019）豫行再61號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）陰紹魁，男，漢族，1987年6月7日出生，住鄭州市金水區。
委托代理人鄔宏威，北京威澤律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市金水區城市綜合執法局（原鄭州市金水區城市管理行政執法局），住所地鄭州市群辦路6號。
法定代表人王延軍，局長。
委托代理人曹廣要，河南亞太人律師事務所律師。
委托代理人徐繼竟，該局工作人員。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市金水區人民政府，住所地鄭州市金水區東風路16號。
法定代表人魏東，區長。
委托代理人劉子輝，該單位工作人員。
委托代理人李衛富，河南尚天律師事務所律師。
再審申請人陰紹魁因與被申請人鄭州市金水區城市綜合執法局（以下簡稱金水區執法局）、鄭州市金水區人民政府（以下簡稱金水區政府）限期拆除決定及行政復議一案，不服河南省鄭州市中級人民法院（2018）豫01行終606號行政判決，向本院申請再審。本院作出（2018）豫行申2177號行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。再審申請人陰紹魁及其委托代理人鄔宏威，被申請人金水區執法局委托代理人曹廣要、徐繼竟，被申請人金水區政府委托代理人劉子輝、李衛富到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
被訴行政行為：鄭州市金水區城市管理行政執法局（以下簡稱金水區執法局）于2017年7月28日對陰邵魁作出“金執法限拆字【2017】第1號《限期拆除決定書》。陰邵魁不服，申請復議，金水區政府作出金政（復決）字【2017】第292號《行政復議決定書》，維持該決定。
陰邵魁向河南省鄭州市管城回族區人民法院提起訴訟，請求：1、撤銷金水區執法局于2017年7月28日對陰邵魁作出的“金執法限拆字【2017】第1號《限期拆除決定書》。2、撤銷金水區政府作出的金政（復決）字【2017】第292號《行政復議決定書》。
河南省鄭州市管城回族區人民法院一審查明事實：陰紹魁系沙門村村民。2000年12月，金水區政府為陰少奎坐落于金水區柳林鎮沙門村地號245號使用權面積168.00平方米的土地，頒發集體土地使用證。經金水區國基路街道辦事處沙門村村民委員會證明，陰紹魁與陰少奎為同一個人。2009年陰紹魁在沙門村254號原宅基地上建房9層頂部有樓梯間，面積共計2796,132平方米，2010年建成。
2016年12月27日，金水區執法局根據辦事處舉報對陰紹魁所建房屋進行了現場檢查勘驗，并拍攝現場照片。2017年3月1日，金水區執法局向金水區國土資源局發出違法建設協查函，查詢陰紹魁等人建筑物的土地性質、使用權情況和查處情況。2017年3月6日，金水區國土資源局復函：我局未對原告陰紹魁等人進行立案查處；陰紹魁建房占用土地均為集體土地；陰紹魁未在我局進行過集體土地使用權登記。2017年3月1日，金水區執法局向金水區住房保障和房地產管理局發出違法建設協查函，查詢陰紹魁等人建筑物的房屋產權情況和查處情況。2017年3月3日，鄭州市金水區保障性住房管理辦公室復函:陰紹魁在沙門村無房產信息。
2017年6月22日，金水區執法局對陰紹魁違法建設立案。2017年6月26日，金水區執法局以陰紹魁未取得建設工程規劃許可證建設建筑物，違反《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款規定，分別作出金執法責通字（2017）第35001號《責令改正違法行為通知書》；金執法決先告字（2017）第3462號《行政決定事先告知書》；金執法決聽證字（2017）第21號《行政決定聽證告知書》，并一并留置送達《通知書》、《告知書》。責令陰紹魁：于2017年6月27日前拆除建筑物，消除對城鄉建設規劃的影響。并告知相關權利。2017年7月28日，金水區執法局作出金執法限拆字（2017）第1號《限期拆除決定書》，認定陰紹魁沙門村254號未取得建設工程規劃許可證屬于違法建設，對陰紹魁作出限期拆除決定，逾期將組織強制拆除。并留置送達《拆除決定》。陰紹魁不服于2017年9月15日向金水區政府提起行政復議，要求撤銷該限期拆除決定書。金水區政府經審查認定該《限期拆除決定書》事實清楚、程序合法、適用法律正確，于2017年12月14日，作出金政（復決）字（2017）第292號《行政復議決定書》，維持該決定。陰紹魁不服，訴至法院。
另經陰紹魁申請信息公開，鄭州市城鄉規劃局于2017年8月28日答復：截至目前，尚未有建設單位或個人到我局申請辦理金水區國基路辦事處沙門村在宅基地上自建房的建設工程規劃許可證手續。
一審法院認為：陰紹魁的建房行為發生于2009年至2010年期間，應當適用《中華人民共和國城鄉規劃法》。陰紹魁涉案房屋所在地沙門村位于鄭州市金水區，根據經國務院批準的1995——2010年《鄭州市市區總體規劃》及《鄭州市集體土地上村民住宅建設規劃管理暫行辦法》，在鄭州市行政區域內集體土地上村民新建、改建、擴建、翻建住宅的活動應當遵守《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》等相關法律規定辦理相關審批手續。陰紹魁在規劃區內進行建設活動未取得相關許可證，因此其建設行為屬于違法建設，建筑物屬于違法建筑物。陰紹魁違法建設行為雖然結束，但房屋違法狀態一直持續，對城市規劃的影響始終存在，金水區執法局發現違法建筑后對其處罰并無不當。金水區執法局作出限期拆除決定的法律依據正確。因陰紹魁房屋所在地不屬于鄉村規劃區內，故不適用《中華人民共和國城鄉規劃法》第41條及《河南省人民政府關于進一步規范農村村民住宅建設的指導意見》的規定。根據《鄭州市城市管理相對集中行政處罰權規定》第九條，市城市管理行政執法機關依據城市規劃管理方面的法律、法規、規章的規定，對國有土地上（已建成住宅區除外）違反城市管理的各類建設行為行使行政處罰權；區城市管理行政執法機關依據城市管理方面的法律、法規、規章的規定，對集體土地上和已建成住宅區的國有土地上違反城市規劃管理的各類建設行為行使行政處罰權。金水區執法局有執法權是適格的執法主體。據此，一審法院作出（2018）豫0104行初3號行政判決：駁回陰紹魁關于撤銷金水區執法局作出的“金執法限拆字［2017］第1號《限期拆除決定書》、金水區政府作出的金政字［2017］第292號《行政復議決定書》的訴訟請求。訴訟費50元，由陰紹魁負擔。
陰邵魁不服，向河南省鄭州市中級人民法院提起上訴，請求：撤銷一審判決；撤銷金水區執法局作出的金執法限拆字[2017]第1號《限期拆除決定書》和金水區政府作出的金政（復決）字[2017]第292號《行政復議決定書》。
河南省鄭州市中級人民法院二審查明的事實與一審查明的事實一致。
二審另查明，鄭州市金水區城市管理行政執法局現更名為鄭州市金水區城市綜合執法局，并于2018年6月4日起啟用新名稱印章。
二審法院認為：本案爭議的焦點是被訴行政行為是否合法問題。
一、關于本案金水區執法局的職權依據問題。本案金水區執法局行使城市規劃處罰權是相對集中行政處罰權的結果?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”相對集中行政處罰權的目的是整合執法力量、提高行政效能。國務院法制辦（國法函【2001】26號）《關于在河南省鄭州市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》授權河南省人民政府可以在鄭州市開展相對集中行政處罰權試點工作，設立集中行使行政處罰權的行政機關，行使包括城市規劃管理方面法律、法規、規章制定的行政處罰權在內的多個行政管理領域行政處罰權?！多嵵菔谐鞘泄芾硐鄬行姓幜P權規定》亦即據此制定的地方政府規章。迄今，《中華人民共和國行政處罰法》相關條文并未修改，國務院相關授權文件亦未廢止，則本案金水區執法局具有授權行使相關領域行政執法權的法律層級的依據。
因此，金水區執法局具有作出規劃處罰的法律授權，可以以自己名義對城市規劃管理涉嫌違法行為作出行政處罰，陰金水提出的文件規定不能對抗上位層級法律規范。
二、關于本案被訴限期拆除決定的認定事實問題。《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條規定，在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。該法于2008年1月1日起施行。陰紹魁所在村莊位于鄭州市規劃區范圍內，應當受到該法拘束，陰紹魁認為不需辦理規劃許可審批于法無據。陰紹魁建房時未辦理建設工程規劃許可證建設房屋，事實清楚。金水區執法局認定陰紹魁于2009年未辦理建設工程規劃許可證建設房屋，提供了沙門村村長任長義、沙門村支書陰丙須的詢問筆錄證明、有關規劃部門出具的證明，事實清楚，證據確鑿。上陰紹魁否認金水區執法局認定的建房時間，但任長義、陰丙須系基層組織工作人員，其證言具有可靠性，陰紹魁未提供證據證明其主張，該上訴理由不成立。
三、關于本案被訴限期拆除決定處罰時效問題。此問題涉及違法行為繼續狀態的認定問題?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算?！逼渲羞`法行為繼續狀態是指違法行為發生后，該行為及其造成的不法狀態一直持續。具體到本案，本案涉及的是規劃類處罰，違法行為是指沒有辦理規劃許可構成違法，而不是單指建造行為構成違法，只要違法行為人沒有辦理規劃許可，其違法行為就一直處于繼續狀態。陰紹魁關于行政處罰超過處罰時效的觀點不能成立。
四、關于本案被訴限期拆除決定處罰是否適當問題。陰紹魁房屋建成已使用多年，在建設之時并未有相關行政機關進行制止，多年后面臨拆遷改造時再行處罰，陰紹魁對此質疑可以理解，但相關部門對違法行為不查處不代表違法行為已經合法化。在房屋已建成、陰紹魁村莊面臨拆遷改造的情形下，陰紹魁事實上已不存在改正的可能性，金水區執法局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》要求限期拆除，合法適當。
五、關于金水區執法局是否選擇性執法問題。陰紹魁提供的案例系其他案件，案件事實與本案并不一致，不適用于本案，陰紹魁也未提供證據證明在該村同類情況下，金水區執法局對此類違法行為有差別對待情形，故陰紹魁的該主張不成立。
六、關于是否中止審理本案的問題。陰紹魁提交申請要求本案中止審理，并提交了起訴鄭州市規劃局不作為的受案通知，該申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》規定的中止法定條件，不予準許。
綜上，本案被訴限期拆除決定認定事實清楚、證據確鑿、程序合法。金水區政府復議維持被訴限期拆除決定，并無不當。一審判決認定事實清楚、適用法律正確，實體處理適當，應予維持，陰紹魁的上訴理由不成立，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，二審法院作出（2018）豫01行終606號行政判決：駁回上訴，維持原判。案件受理費50元，由陰紹魁承擔。
陰邵魁不服，向本院申請再審稱：一、根據鄭州市有關文件規定，城市規劃執法監察工作已于2008年由城市執法局調整到城市規劃局，具體工作由城市規劃局下屬的城鄉規劃監察支隊負責，2017年金水區執法局已無權作出《限期拆除決定書》，因此，金水區執法局不具備本案執法主體資格。二、陰紹魁的住宅不是建在城鎮，而是建在農村，完全符合城鄉規劃法的有關規定，不需辦理規劃許可證，原審以未辦理規劃許可證為由認定陰紹魁的房屋為違法建筑物錯誤。三、金水區執法局是為配合地方政府拆遷而進行的選擇性執法，執法目的不正當。綜上，金水區執法局作出的《限期拆除決定書》違法，金水區政府作出的《行政復議決定書》錯誤。請求：撤銷一二審判決，撤銷金水區執法局作出的《限期拆除決定書》和金水區政府作出的《行政復議決定書》。
金水區執法局辯稱：一、金水區執法局根據鄭州市人民政府令第171號《鄭州市城市管理相對集中行政處罰權規定》授予的行政權力進行執法，法律依據充分。二、陰紹魁的房屋建于2008年之后，應當受到城鄉規劃法的約束。三、本案不存在選擇性執法。四、《限期拆除決定書》和《行政復議決定書》的作出有事實和法律依據，程序合法。應駁回陰紹魁的再審請求，維持原判。
金水區政府辯稱：同意金水區執法局的答辯意見。
本院再審查明的事實與原審查明的事實一致。
本院再審認為：一、關于金水區執法局的執法資格問題。2008年1月1日起施行的鄭州市人民政府令第171號《鄭州市城市管理相對集中行政處罰權規定》第九條規定：“市城市管理行政執法機關依據城市規劃方面的法律、法規、規章的規定，對國有土地上（已建成住宅區除外）違反城市規劃管理的各類建設行為行使行政處罰；區城市管理行政執法機關依據城市規劃管理方面的法律、法規、規章的規定，對集體土地上和已建成住宅區的國有土地上違反城市規劃管理的各類建設行為行使行政處罰權?！?018年10月12日發布的鄭州市人民政府令第228號《鄭州市城市管理綜合執法辦法》第四十條規定：“本辦法自2018年12月1日起施行。2007年11月28日市人民政府發布的《鄭州市城市管理相對集中行政處罰權規定》（市人民政府第171號）同時廢止。”本案中，金水區執法局2017年7月28日對陰邵魁作出的“金執法限拆字【2017】第1號《限期拆除決定書》時，市人民政府第171號令并未廢止，系仍然發生法律效力的規范性文件。根據上述規范性文件的規定，金水區執法局具有本案行政處罰權，系適格的行政執法主體。陰紹魁關于金水區執法局自2008年起已不具備城市規劃執法監察工作職能的主張依據不足，不予支持。
二、關于陰紹魁未辦理規劃許可證建設住宅是否違法問題。2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條規定：“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證?！北景钢?，陰紹魁2009年建設房屋，該事實有陰紹魁所在村村委負責人任長義、陰丙須的詢問筆錄等證據為據，金水區執法局認定事實清楚，證據確鑿。陰紹魁所在村莊位于鄭州市規劃區范圍內，應當受城鄉規劃法的拘束。陰紹魁建設住宅未辦理規劃許可證違反了城鄉規劃法第四十條規定，金水區執法局認定陰紹魁的房屋為違法建筑物并無不當。
三、關于本案是否存在選擇性執法，執法目的不正當、不合理問題。陰紹魁所說的與其有類似情況的其他村民，因這些村民在動員拆遷階段已經主動拆除了房屋，消除了違法狀態，所以對這些村民已沒有必要再限期拆除，進行行政處罰，不存在對此類違法行為差別對待情形。陰紹魁關于金水區執法局選擇性執法，執法目的不正當的主張不能成立，不予支持。
四、關于本案行政行為的其他合理性問題。雖然涉案房屋屬于違法建筑，但該房屋有合法的宅基地使用權，陰紹魁未經規劃審批建設住宅的情況與當地行政主管機關的規劃實施和管理滯后有關聯，故陰紹魁所建房屋若被拆除，應當獲得合理、適當的安置補償。本案被訴行政行為發在當地政府組織的舊城改造期間，訴訟中，鄭州市金水區沙門村城中村項目改造指揮部已就涉案房屋作出了情況說明，承諾對陰邵魁按照同村村民相同的賠付標準予以補償，排除了因被訴行政行為而造成陰紹魁得不到合理安置補償問題。
綜上，金水區執法局作出的限期拆除決定認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，處理結果適當，金水區政府經復議維持正確。陰紹魁的再審請求不能成立，本院不予支持。原判正確，應予維持。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款、《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，判決如下：
維持河南省鄭州市中級人民法院（2018）豫01行終606號行政判決。
本判決為終審判決。
審判長 劉太鍵
審判員 馮 童
審判員 肖賀偉
二〇一九年六月二十六日
書記員 董奕風