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沈陽市自然資源局與沈陽華銳世紀投資發(fā)展有限公司因不予行政許可決定糾紛二審行政判決書
時間：2020年04月29日 來源： 作者： 瀏覽次數(shù)：3201 收藏[0]遼寧省沈陽市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2019）遼01行終1236號
上訴人（原審被告）：沈陽市自然資源局，住所地沈陽市和平區(qū)。
負責人：趙輝，該局局長。
委托代理人：梁睿，該局工作人員。
委托代理人：滕揚，遼寧平安律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）：沈陽華銳世紀投資發(fā)展有限公司，住所地沈陽市沈河區(qū)。
法定代表人：張連臣，該公司董事長。
委托代理人：丁敏杰，遼寧晟盟律師事務所律師。
委托代理人：任淑君，遼寧晟盟律師事務所律師。
上訴人沈陽市自然資源局（以下簡稱市自然資源局）與被上訴人沈陽華銳世紀投資發(fā)展有限公司（以下簡稱沈陽華銳公司）因不予行政許可決定一案,不服沈陽市沈河區(qū)人民法院（2019）遼0103行初60號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了公開開庭審理。現(xiàn)已審理終結。
原審認定，2018年11月20日，原告沈陽華銳公司向被告市自然資源局(原沈陽市規(guī)劃和國土資源局)提交《關于華府新天地三期建設規(guī)劃方案審批的申請》，并于2018年11月30日提交《沈陽市建設項目規(guī)劃許可及其他事項表》，申請建設項目基本情況為：項目名稱：沈陽華府新天地三期，項目性質：新建，項目類別：普通工程，建設位置：沈河區(qū)惠工廣場西，用地性質：商業(yè)，用地面積：3464．1㎡，總建筑面積：27000㎡,（容積率：5.8，層數(shù)：18層，棟數(shù)：1棟），申報事項：建設工程規(guī)劃許可證。被告市自然資源局于同年12月5日進行審查，于2018年12月6日作出市規(guī)土許不決[2018]（001）號不予行政許可決定書。原告不服，起訴來院。另查明，2003年12月15日，原告與沈陽市土地儲備交易中心簽訂《2003－059號沈陽北站金融開發(fā)區(qū)地塊掛牌交易成交確認書》，內容為：“……土地出讓面積165303．4平方米（以最后實地測量為準），規(guī)劃用途：商業(yè)、寫字樓、酒店、酒店式公寓。規(guī)劃條件：建筑密度≯35%，限制高度以凈空批復文件為準（惠工廣場周圍不高于250米，西側北京街附近不高于170米，其它不高于100米），在不擋光、符合與周邊建筑間距要求等條件下，該宗地規(guī)劃設計方案中容積率可根據(jù)規(guī)劃允許條件放開，不具體限定綠地率指標。……”2005年1月25日，沈陽金融商貿開發(fā)區(qū)管理委員會作出沈金貿發(fā)[2005]4號文件，即《關于“沈陽華銳世界廣場”項目立項申請的批復》，內容為：“……二、項目一期工程占地面積5萬平方米，其中，一座現(xiàn)代化生活購物中心，建筑面積12萬平方米；六棟酒店式公寓，建筑面積15萬平方米；一棟寫字樓，建筑面積9萬平方米。……”2005年4月27日，原告取得涉案地塊的《建設用地規(guī)劃許可證》及其附件《建設用地規(guī)劃許可證》通知書。《建設用地規(guī)劃許可證》內容為：“用地項目名稱：華銳世界廣場，用地位置：2003－059號地塊，用地面積：161885.6平方米”，《建設用地規(guī)劃許可證》通知書內容為：“經研究，同意按下列規(guī)劃設計條件進行設計：1.用地四至范圍：東至惠工廣場，西至農行、審計署、用地界線，南至聯(lián)合路，北至團結路，宗地總面積161885．6平方米，容積率以正式批準方案為準，……”原、被告于2005年簽訂沈規(guī)國土出合字［2005］0050號《國有土地使用權出讓合同》，約定：“第三條甲方（沈陽市規(guī)劃和國土資源局）出讓給乙方（原告）的土地位于沈陽市沈河區(qū)惠工廣場西側，宗地面積為50000平方米（依據(jù)沈陽商貿開發(fā)區(qū)規(guī)劃處出具的華銳世界廣場一期土地使用證分攤計算書和成交確認書：1＃地面積3551平方米，用途商業(yè)，2＃地面積4665.5平方米，用途酒店式公寓，3＃地面積4625.5平方米，用途商業(yè)、酒店式公寓，4＃地面積5850.7平方米，用途商業(yè)，5＃地面積8380.4平方米，用途商業(yè)、酒店式公寓，6＃地面積8820.1平方米，用途商業(yè)，7＃地面積5388.1平方米，用途酒店式公寓，8＃地面積8718.7平方米，用途商業(yè)、酒店式公寓），其四至及界址點坐標見附件《出讓宗地界址圖》。……第七條甲方同意乙方按照《建設工程規(guī)劃許可證》規(guī)定的建筑面積、容積率、密度、限高等土地使用條件進行建設。……”。原告辦理了上述八塊土地的《國有建設用地使用權證》。2005年12月1日，被告出具《建筑擴初設計審定通知單》，載明：規(guī)劃建設用地50000平方米。2006年3月3日，原告取得涉案地塊的《建設工程規(guī)劃許可證》及其附件《建設工程規(guī)劃許可證》通知書。《建設工程規(guī)劃許可證》內容為：“建設項目名稱：東北金融廣場一期，建設位置：2003－059號地塊，建設規(guī)模：395000平方米”，《建設工程規(guī)劃許可證》通知書內容為：“建筑層數(shù)：5-15-28層，地下2層；建筑棟數(shù)：5棟；建設規(guī)模：395000平方米；根據(jù)沈金貿發(fā)[2005]4號文件，經研究，同意中國建筑東北設計研究院2005年11月編制的設計（設計號DL04-217）在金融商貿開發(fā)區(qū)2003-059號地塊上，修建東北金融廣場一期工程，具體要求如下：1.新建筑由五座塔樓和裙房組成……；2.新建筑西側距離用地界線10米，南側距離惠工街道路中心線47米，北側距離團結路中心線23米；……”2008年12月10日，沈陽市土地儲備交易中心出具《2003-059號沈陽北站金融開發(fā)區(qū)土地面積和土地價格調整的補充說明》。載明：“……現(xiàn)由于該宗地西北角規(guī)劃路調整，根據(jù)沈陽市規(guī)劃和國土資源局2005年8月4日出具的宗地圖，該宗地塊的土地面積確認為161798.7㎡，比原成交面積減少3504.7㎡，……”。2009年6月24日，原、被告簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》,內容為:“本合同項下出讓宗地總面積161798.7平方米，其中出讓宗地面積為111885.6平方米。第十三條受讓人在本合同項下宗地范圍內新建建筑物、構筑物及其附屬設施的，應符合市（縣）政府規(guī)劃管理部門確定的出讓宗地規(guī)劃條件。其中：主體建筑物性質：商業(yè)、酒店式公寓、居住；建筑總面積1328000平方米，其中地下建筑面積255000平方米；建筑容積率不高于9.58；建筑限高不大于426米（以空軍批復為準），建筑密度不高于53.36%。”再查明，原告曾經交付的《華府天地（一期）經濟技術指標》，體現(xiàn)：用地面積50000㎡，總建筑面積400228.17㎡，容積率6.848025。另查明，根據(jù)《中共沈陽市委辦公室沈陽市人民政府辦公室關于明確市自然資源局機構編制事項的通知》（2018年12月29日），沈陽市自然資源局劃入原沈陽市規(guī)劃和國土資源局職責、機構、編制、職數(shù)及人員。
原審認為，本案為建設工程規(guī)劃許可糾紛。依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條第二款：“縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。”第四十條第一款“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。”的規(guī)定，被告市自然資源局具有核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的職權。本案爭議的焦點在于：被告針對原告建筑工程申請作出涉案不予行政許可決定事實是否清楚。《建設用地容積率管理辦法》第七條規(guī)定：“國有土地使用權一經出讓或劃撥，任何建設單位或個人都不得擅自更改確定的容積率。”本案中，被告針對原告提出沈陽華府新天地三期建設工程規(guī)劃許可申請作出不予行政許可的決定，主要是基于不符合規(guī)劃條件中的容積率要求的認定。首先，案涉《不予行政許可決定書》僅以“不符合規(guī)劃條件中的容積率要求”作出不予行政許可，但其并未對原告的建設工程規(guī)劃許可申請的容積率允許值進行認定；且2009年6月24日原、被告簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》,確定建筑容積率不高于9.58，原告在2018年11月20日的《沈陽市建設項目規(guī)劃許可及其他事項申請表》中，對容積率的表述為5.8，被告對原告申請“不符合規(guī)劃條件中容積率要求”的認定沒有證據(jù)支持。其次，關于被告提出被申請的三期地塊已經核發(fā)了建設工程規(guī)劃許可證的主張，經查，被告提供的沈金貿發(fā)[2005]4號文件雖體現(xiàn)一期工程占地面積為5萬平方米，但其為2005年1月的文件，2008年12月10日沈陽市土地儲備交易中心出具《2003-059號沈陽北站金融開發(fā)區(qū)土地面積和土地價格調整的補充說明》，能夠確認涉案地塊西北角的用地規(guī)劃在2005年8月時有調整；2006年3月3日原告取得的2003－059號地塊《建設工程規(guī)劃許可證》及其附件《建設工程規(guī)劃許可證》通知書并未明確用地面積；被告僅以該2005年12月《建筑擴初設計審定通知單》來確定一期地塊用地面積為50000平方米，證據(jù)不足。故被告認定“原告的申請不符合規(guī)劃條件中的容積率要求”，證據(jù)不足，應予撤銷。綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規(guī)定，判決：一、撤銷被告沈陽市自然資源局于2018年12月6日作出的市規(guī)土許不決[2018]（001）號《不予行政許可決定書》；二、責令被告沈陽市自然資源局于本判決生效之日起三十日內，重新作出行政行為。訴訟費用50元，由被告沈陽市自然資源局負擔。
上訴人市自然資源局上訴稱,一、根據(jù)《行政許可法》第38條規(guī)定，上訴人在被訴不予許可決定中已經明確告知被上訴人不予許可系因其提出的申請不符合規(guī)劃條件中的容積率要求，上訴人已經就不予許可決定說明了理由，符合上述法律規(guī)定。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條規(guī)定和成交確認書約定，被上訴人建設項目的規(guī)劃條件應以國有土地使用權出讓合同載明為準。本案中，被上訴人擬申請建設的沈陽華府新天地三期建設工程位于2005年6月9日簽訂的沈規(guī)國土出合字【2005】0050號《國有土地使用權出讓合同》范圍內，并不在2009年6月24日《國有建設用地使用權出讓合同》范圍內，應當根據(jù)2005年出讓合同的具體約定確定該宗地內建設項目的規(guī)劃條件，與2009年出讓合同無關，原審以2009年出讓合同確定的容積率不高于9.58，被上訴人在案涉申請中表述的容積率為5.8為由，認定被訴不予許可決定沒有證據(jù)支持是錯誤的。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條第2款規(guī)定，被上訴人擬申請建設的地塊位于【2005】050號國有土地使用權出讓合同范圍內，該合同第7條已經明確約定，甲方及本案上訴人同意乙方被上訴人按照建設工程規(guī)劃許可證規(guī)定的建筑面積、容積率等土地使用條件進行建設，出讓合同對容積率作出明確約定即按照建設工程規(guī)劃許可證確定的容積率指標進行建設，本案中0050號認定的用地面積是5萬平方米，系被上訴人一期工程占用土地面積，針對該一期工程上訴人已經于2006年3月2日核發(fā)了建設工程規(guī)劃許可證，出讓合同約定的建筑面積、容積率、密度、限高等土地使用條件已經確定，即為上述許可證批準內容：批準建設規(guī)模為395,000平方米，容積率指標在該建設工程規(guī)劃許可證中已經確定為7.9。被上訴人提出的在一期地塊范圍內再行建設的案涉申請，超出出讓合同第七條確定的容積率要求，不符合規(guī)劃條件，上訴人作出的被訴不予許可決定認定事實清楚，證據(jù)確鑿充分。二、關于容積率概念，并非被上訴人所述的在容積率管理辦法中提出的，而是在1998年城市規(guī)劃基本術語標準語中已經指出該概念，并且上訴人與被上訴人簽訂的成交確認書、出讓合同等相關法律文書中均已提出容積率這一規(guī)劃條件。綜上，原審判決錯誤，請求撤銷原審判決，依法改判或發(fā)回重審。
被上訴人沈陽華銳公司答辨稱，一、上訴人以不符合規(guī)劃條件中容積率要求作出不予許可決定，不符合法律規(guī)定，與事實不符，證據(jù)不足。被上訴人取得的一號土地沒有容積率限制，從被上訴人提供的成交確認書、國有土地使用權出讓合同和建設用地規(guī)劃許可證等證據(jù)可知，被上訴人取得的一號土地沒有限定容積率，在被訴不予許可決定中上訴人沒有告訴被上訴人允許的容積率允許值。容積率是2012年城鄉(xiāng)建設部制定的《建設用地管理辦法》2012年3月1日開始實行，在該《辦法》中第3條規(guī)定，容積率是指一定地塊內總建筑面積與建筑用地面積的比值，第4條規(guī)定容積率是土地出讓合同的組成部分、應寫入土地出讓合同中。二、2008年城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施后才要求容積率必須寫入土地合同中。我們成交確認是2003年，2005年簽訂合同，合同和成交確認書中當時沒有容積率規(guī)定，16.1萬平米土地如果套用2012年容積率規(guī)定，我們的容積率是10.5。而本案中從2003年至今，上訴人未告知被上訴人此地塊容積率是多少，同時經本案一審訴訟至今上訴人也未向法院提交地塊容積率指標是多少，因此上訴人以超容積率的理由來不予被上訴人規(guī)劃許可是錯誤的。三、在2017年到2018年11月期間上訴人6次審議被上訴人報送的規(guī)劃圖紙，提出5次修改意見，長達一年，在第六次方案報送后，上訴人讓被上訴人提交申請表，一周后上訴人作出決定，為此被上訴人提起本案訴訟。四、關于上訴人所述的一期用地面積為5萬平方米是錯誤的，從上訴人給被上訴人出具的建設工程規(guī)劃許可證2006-602號及其附圖可知，新建筑距離用地界線西側為10米，從該附圖可知本案爭議的1號土地并不在一期規(guī)劃許可證規(guī)劃的范圍內，所以上訴人于2006年向被上訴人出具的建設規(guī)劃許可證確定的容積率指標并不包含本案爭議的土地。關于容積率問題，我方認為我們的土地合同中容積率是沒有上限的，被上訴人成交確認書的第2條第5項規(guī)劃條件明確約定容積率允許規(guī)劃放開，2005年建設用地規(guī)劃許可中容積率以正式批準方案為準，一期用地是2006年3月2號批準的，第二條規(guī)定新建筑西側離用地界線10米，南側距離惠工街道路中心線47米，北側距離團結路中心線23米，沒有容積率，一期用地面積是42596平方米，建設5棟樓及群房，1號地沒有批，當時是8個土地證上訴人收回7個分攤入戶，能證明1號地沒有進行規(guī)劃審批。上訴人關于1號地陳述不實，1號地至今未使用。五、關于4.1條建設用地規(guī)劃許可通知書，我們認為許可面積剩余14萬平，我們在仍有土地的情況下申請2.7萬平，符合合同和法律以及規(guī)劃許可證的規(guī)定。另上訴人關于登報問題的陳述不實。六、被上訴人簽訂出讓合同的目的是受讓土地用于房地產開發(fā)建設，也支付了相應價款，上訴人收取土地出讓金卻不履行出讓合同的義務，不準予被上訴人開發(fā)建設，有違誠信政府形象和公信力。七、原審判決存在筆誤，《華府天地（一期）經濟技術指標》系上訴人提交，而非被上訴人。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求二審法院依法予以維持。
本院審理查明的事實與原審一致。
本院認為，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條第二款規(guī)定，上訴人市自然資源局具有作出被訴決定的法定職權，原審認定正確。本案中，上訴人作出不予行政許可決定是基于認定被上訴人沈陽華銳公司申請不符合規(guī)劃條件中的容積率要求，但被訴不予許可決定未能明確說明被上訴人的申請如何不符合上述條件，也即上訴人未能提供充分證據(jù)證明被訴決定認定的規(guī)劃條件中容積率允許值、被上訴人申請的容積率及其容積率不符合規(guī)劃條件中容積率要求的具體事實。同時，上訴人雖然提出了被上訴人申請擬建設用地包含在此前一期規(guī)劃審批中、故其申請不符合規(guī)劃許可條件中容積率要求的主張，但亦未提供證據(jù)支持。故被訴不予許可決定認定事實不清，證據(jù)不足，依法應予撤銷。原審判決結論正確，上訴人的上訴請求，本院不予支持。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人承擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 王東濤
審 判 員 趙春玲
審 判 員 劉 智
二〇一九年十二月十一日
法官助理 馬 樂
書 記 員 王雨薇
本案判決所依據(jù)的相關法律
《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項規(guī)定：原審判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；