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余暢游與羅山縣住房和城鄉規劃建設局、余中順建設用地規劃許可糾紛再審案
時間：2020年04月29日 來源： 作者： 瀏覽次數：2154 收藏[0]河南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2016）豫行再20號
抗訴機關河南省人民檢察院。
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）余暢游，男，漢族，1959年6月29日出生，住羅山縣。
委托代理人黃燁，河南黃國勝律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）羅山縣住房和城鄉規劃建設局，住所地羅山縣城關鎮行政路30號。
法定代表人韓賢力，局長。
委托代理人桂英國，該局工作人員。
委托代理人**，該局工作人員。
原審第三人余中順，男，漢族，1963年1月28日出生，住羅山縣。
余暢游與羅山縣住房和城鄉規劃建設局（以下簡稱羅山縣住建局）、余中順建設用地規劃許可糾紛一案，信陽市中級人民法院于2013年1月16日作出（2012）信行終字第76號行政判決，已經發生法律效力。河南省人民檢察院于2016年3月4日作出豫檢民（行）監[2016]41000000010號抗訴書，向本院提起抗訴。本院于2016年8月9日作出（2016）豫行抗5號行政裁定，由本院提審本案。本院依法組成合議庭，公開開庭進行了審理。抗訴機關河南省人民檢察院的檢察員馬軍、楊錚，再審申請人余暢游及其委托代理人黃燁，被申請人羅山縣住建局的委托代理人桂英國、**，原審第三人余中順到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
2008年1月22日，羅山縣住建局為余中順頒發了2008LG004號建設用地規劃許可證（以下簡稱被訴規劃證）。余暢游不服該頒證行為，提起本案訴訟。
羅山縣人民法院一審查明：余暢游與余中順系同胞兄弟，其父母為余國安、耿繼英。余暢游與余中順爭訴的土地位于羅山縣城關行政路南側西小橋西橋頭。該宗土地系羅山縣人民政府（以下簡稱羅山縣政府）1986年拆遷擴建北大街時為補償余國安、耿繼英而安置的。余暢游父母取得該安置土地使用權后建了磚混結構平房三間、廚房一間，羅山縣政府于1993年7月20日為余國安頒發了該宗土地的土地使用權證。1990年余暢游經父母同意并籌資，負責組織施工，在父母原三間平房上加蓋磚混結構平房三間。1994年余暢游自己又投資在該房屋上加蓋了第三層瓦房三間。1998年7月27日余暢游與父親余國安在本縣房地產交易管理所分割析產協議書，該協議書注明“余暢游分得第三層瓦房三間”，并各自辦理了房屋產權證，但土地使用權證未變更，戶名仍為余國安。2000年羅山縣城關北隅西路即現在的行政路改造，拆除了余暢游和余國安的部分房屋，縣政府給予了相應的補償款，二人未領取補償款，而是與政府協商將該補償款沖抵了剩余部分房屋所占用土地應繳納的土地出讓金。同年9月28日，余國安向羅山縣土地局提出將其名下土地證變更為余中順的申請。2002年3月27日，余暢游的母親去世，余國安與其子女未因此分家析產。2007年7月19日余中順刑滿釋放回家，同年9月余中順拿著其父親變更土地使用權證戶名的申請及余國安的房產證、土地使用權證和所在的社區審批意見向羅山縣住建局申請辦理被訴規劃證。2008年2月14日，余國安立下遺囑將其名下的土地使用權留給余中順并作了公證。羅山縣住建局于2008年1月22日依據《中華人民共和國城市規劃法》第三十一條規定，為余中順頒發了被訴規劃證。余中順憑該證于2008年3月4日取得了羅山縣住建局為其頒發的羅山國用（2008）第277號國有土地使用權證。2011年6月，余暢游知悉該情況后多次向土地、城建主管部門反映要求撤銷余中順所有的國有土地使用權證未果。
另查明，《中華人民共和國城市規劃法》因《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布實施，已于2008年1月1日廢止。
羅山縣人民法院一審認為：行政機關作出行政許可行為應認真審查核實申請人提供的申請材料，嚴格按照法律規定的程序，正確適用法律。羅山縣住建局為余中順頒發建設用地許可證時沒有核實有關事實，即余中順申請頒證的土地上不僅有其父親余國安的房產而且有余暢游的房產，并且余國安、余暢游均將應得的補償款抵繳了應繳的土地出讓金，土地權屬不應為余國安獨自所有，另外，羅山縣住建局為余中順頒證時所依據的材料僅僅只有余國安要求變更土地使用權證的申請及其他相關材料而沒有經過公證的遺囑，即使事后補充了遺囑，立遺囑人仍然健在，遺囑仍未生效。羅山縣住建局為余中順辦理建設用地規劃許可證，屬事實不清、證據不足，辦證程序和實體處理違法。另外，羅山縣住建局為余中順頒發的被訴規劃證依據的是《中華人民共和國城市規劃法》，而該法已因《中華人民共和國城鄉規劃法》的頒布實施已于2008年1月1日廢止，因此羅山縣住建局的行政許可行為屬適用法律錯誤。故余暢游要求撤銷被訴規劃證理由正當，應予支持。關于羅山縣住建局辯稱余暢游起訴超過訴訟時效已喪失訴權，依據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十三條之規定，本案涉及的屬涉及不動產的具體行政行為。2011年6月余暢游知道羅山縣住建局為余中順辦證的事實后遂向土地主管部門及羅山縣住建局反映問題，并一直在主張權利，故其訴訟沒有超過訴訟時效，羅山縣住建局辯稱理由不能成立。余中順述稱余暢游曾向其口頭承諾不再要爭訟土地上的房屋，但未提供相應證據證實，余暢游亦不予認可，故其述稱不予采信。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第（三）項1、2、3、規定，判決撤銷羅山縣住建局為余中順頒發的2008LG004號《建設用地規劃許可證》。
羅山縣住建局不服一審判決，上訴至信陽市中級人民法院。
信陽市中級人民法院二審審理查明的事實與一審一致。
信陽市中級人民法院二審認為，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，羅山縣住建局具有在本轄區內頒發《建設用地規劃許可證》的法定職責。參照信規（2009）2號《關于印發新版規劃許可證書管理辦法的通知》，信陽的新版城鄉規劃許可證制式證書于2009年1月1日起執行并發放。羅山縣住建局頒發被訴規劃證雖然在《城鄉規劃法》實施之后，但在2009年1月1日之前，故因政策原因導致羅山縣住建局為余中順頒發的建設用地許可證使用舊版的制式文書存在瑕疵，但不足以影響具體行政行為的合法性。根據《中華人民共和國土地管理法》第十二條規定，“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”在余國安于1993年7月20日取得土地使用權證后未發生土地權屬的變更登記，故原審認定土地權屬不應為余國安獨自所有的證據不夠充分。被訴頒證行為雖與余暢游有形式上的利害關系，但因該被訴具體行政行為實際并未侵害余暢游合法的土地使用權，余暢游訴稱的房屋產權歸屬問題可通過民事訴訟途徑解決。綜上，一審判決適用法律、法規錯誤，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項、《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決撤銷一審，改判駁回余暢游的訴訟請求。
河南省人民檢察院抗訴稱：原審判決錯誤，應予改判。1、被訴頒證行為主要證據不足，實體處理違法，應依法予以撤銷。首先，余國安未依法向土地管理部門辦理土地使用權變更手續，余中順并未取得土地使用權。其次，余國安雖然立下遺囑由余中順繼承被拆遷后剩余的房屋，但至今余國安仍健在，該遺囑并未發生法律效力。第三，訴爭的土地使用權屬余國安、耿繼英共同所有，耿繼英2002年3月27日去世后，其繼承人可以取得其遺產，故土地權屬不應為余國安獨自所有。第四，余國安原土地使用證所記載的面積為122.71平方米，因行政路擴路被占用55.20平方米，剩余面積為67.51平方米，而被訴規劃證面積為101.92平方米，實體處理違法。2、原審判決適用法律錯誤。本案一審中，羅山縣住建局并未主張因新舊許可證換發不及時導致適用法律錯誤，亦未提交相關證據。其二審中提交兩份新證據，二審法院根據該證據撤銷一審判決，違反《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十六條、第三十一條第三款規定。綜上，二審判決認定事實的主要證據不足，適用法律錯誤，請求撤銷二審判決，依法改判。
再審申請人余暢游申訴稱：被訴頒證行為缺乏依據，實體程序均存在違法，侵害了余暢游的合法權益，應予撤銷。1、余暢游享有涉案土地的部分土地使用權。1990年、1994年余暢游經父母同意，在父母的平房上兩次加蓋，并取得了相應的房屋產權證。2000年羅山縣城關北隅西路改造，拆除了余暢游和余國安的部分房屋并予以補償，余國安和余暢游未領補償款，而是與政府協商將該補償款沖抵了剩余部分房屋所占用土地應繳納的土地出讓金。故國有土地使用權證書雖然在余暢游父親名下，但實質上余暢游有44.40平方米的份額。2、余暢游的母親耿繼英2002年3月27日去世后，該土地使用權應依法由余國安和余暢游兄妹共同繼承，已不是余國安的個人財產，余暢游應繼承7.2平方米。3、該房產不僅包括余暢游個人所有部分、應繼承自母親的部分，還有其他子女的部分，余國安無權以遺囑、申請書的形式將訴爭土地全部“遺留”給余中順。且余國安仍健在，遺囑未生效。羅山縣住建局僅憑遺囑和申請書為余中順頒發被訴規劃證顯然錯誤。4、被訴頒證行為導致余中順于2008年3月4日取得（2008）第277號國有土地使用權證，該行為嚴重違法，且極大損害了余暢游的利益。5、羅山縣住建局在審查余國安土地使用權證時，能夠清楚發現此證因余國安名下房產于2000年4月被拆除，該證已于2000年自然無效，余國安對該地使用權無權處分。羅山縣住建局未對此錯誤盡到形式上和實質上的審查義務。綜上，請求依法撤銷二審判決，維持一審判決。
被申請人羅山縣住建局答辯稱：1、涉案土地的土地使用證一直在余國安名下，也未變更，足以證明涉案土地使用權為余國安個人所有。盡管2000年土地中占壓道路紅線的一小部分被征用，但剩余的土地仍在原址，余暢游主張土地證于2000年自然失效，不符合法律規定；2、雖然余暢游1990年、1994年在其父余國安的平房上加蓋房屋，并取得了相應的房屋產權證，但該房屋2008年頒證時已被全部拆除，房屋產權證也自然失效。余暢游不能因此主張土地的使用權，且本案審查的僅是辦理被訴規劃許可證的合法性及適用法律問題，不存在房產的訴爭；3、2000年道路改造時拆除房屋后，縣政府已經給予了相應的補償，余暢游稱未領取補償款，沒有提供證據，且即使存在未領款，也只能說明是其家庭內部借貸關系的糾紛，不能作為土地權屬的依據；4、余國安有權通過遺囑的方式處分登記在自己名下的土地使用權，2008年余國安訂立遺囑，將土地交給余中順使用是其真實意思表示，且該遺囑的日期晚于頒證日期，不是頒證的依據；5、余中順申請頒證時提供了法定的材料，羅山縣住建局進行了形式審查，被訴頒證行為合法，故未實際侵害余暢游的合法權益。綜上，請求駁回余暢游的申訴請求
原審第三人余中順陳述稱：2008年辦證時我父親余國安和余暢游都同意，當時我在余暢游家和其妻哥黃家珠一起吃飯，黃家珠還幫我寫了幾次申請，余暢游幫我辦了建房和租賃協議。足以證明余暢游在我辦證前是知情和同意的，其說2011年6月才知道我辦證，完全不是事實。請求駁回余暢游的訴訟請求。
本院再審查明的事實除與原審判決認定的事實一致外，另查明：羅山縣政府于1993年7月20日為余國安頒發的土地使用權證，該證記載的用地面積為122.71平方米，2000年行政路擴路時該土地部分被道路占用，余國安家實際使用的土地小于其證載的用地面積。
本院認為，（一）余暢游具有本案原告主體資格。1998年余暢游在其父母余國安、耿繼英的房屋上加蓋三間房屋，并就加蓋的房屋辦理了房屋產權證，而取得房屋占壓部分土地的土地使用權是實現房屋所有權的前提條件，故余暢游1998年已享有部分涉案土地的使用權。后房屋拆除時余暢游、余國安將應得的補償款抵繳了土地出讓金，余暢游現仍對余國安土地證所記載的部分土地擁有土地使用權。羅山縣住建局就余國安名下的全部土地給余中順辦理被訴建設用地許可證，與余暢游之間存在利害關系，余暢游具備本案原告訴訟主體資格。（二）余暢游的起訴不超過法定的起訴期限。根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十七條第一款第一項規定，被告認為原告起訴超過起訴期限，應由被告承擔舉證責任。本案中羅山縣住建局和余中順主張余暢游的起訴超過法定期限，但未提供充分證據予以證明，其該項主張缺乏事實根據，本院不予支持。（三）被訴頒證行為違法。首先，被訴建設用地規劃許可證的頒發時間為2008年1月22日，余國安遺囑的作出時間為2008年2月14日，余國安的遺囑不是羅山縣住建局頒發被訴建設用地規劃許可證的依據，不能作為證明被訴頒證行為合法性的證據。其次，行政路改造后，余國安的土地證記載面積已經與實際情況不符，應當更正而未更正，羅山縣住建局依據未更正的土地證頒發規劃證，主要依據不足，且余中順規劃證與余國安土地證的面積亦不一致。綜上，羅山縣住建局僅依據余國安于2000年更正土地使用證的申請，即將部分余暢游擁有使用權的土地為余中順頒發被訴建設用地規劃許可證，主要證據不足，違反法定程序，侵犯了余暢游的合法權益，該頒證行為違法，應予撤銷。綜上所述，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，二審判決錯誤，應予糾正。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：
一、撤銷信陽市中級人民法院（2012）信行終字第76號行政判決；
二、維持羅山縣人民法院（2012）羅行初字第6號行政判決。
一、二審案件受理費共100元，由羅山縣住房和城鄉規劃建設局承擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 李繼紅
代理審判員 王盛楠
代理審判員 劉洋洋
二〇一七年二月二十六日
書 記 員 杜冰清