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平南縣平南鎮(zhèn)附城社區(qū)北五隊(duì)與平南縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會建設(shè)用地規(guī)劃許可糾紛再審案
時(shí)間：2020年04月29日 來源： 作者： 瀏覽次數(shù)：2013 收藏[0]廣西壯族自治區(qū)高級人民法院
行 政 判 決 書
（2017）桂行再30號
抗訴機(jī)關(guān)廣西壯族自治區(qū)人民檢察院。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）平南縣平南鎮(zhèn)附城社區(qū)北五隊(duì)。
訴訟代表人呂春梅，該隊(duì)負(fù)責(zé)人。
委托代理人方金松，廣西歐亞嘉華律師事務(wù)所律師。
委托代理人彭家柱，男，1949年9月9日出生，漢族，居民，住平南縣。
被申請人（一審被告，二審被上訴人）平南縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會，住所地平南縣城湖路8號。
法定代表人劉文柱，主任。
委托代理人林奕，廣西律翔律師事務(wù)所律師。
原審第三人方瑞芬，女，1948年3月15日出生，漢族，居民，住平南縣。
委托代理人吳偉光，廣西桂港律師事務(wù)所律師。
原審上訴人平南縣平南鎮(zhèn)附城社區(qū)北五隊(duì)（以下簡稱北五隊(duì)）與原審被上訴人平南縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會（以下簡稱平南縣住建委）建設(shè)用地規(guī)劃許可糾紛一案，貴港市中級人民法院于2015年3月30日作出的（2015）貴行終字第10號行政判決，已經(jīng)發(fā)生法律效力。原審上訴人北五隊(duì)向檢察機(jī)關(guān)申請抗訴。廣西壯族自治區(qū)人民檢察院于2017年1月6日作出桂檢行監(jiān)[2016]164號行政抗訴書，向本院提出抗訴。本院作出（2017）桂行抗9號行政裁定，裁定由本院提審本案。本院依法組成合議庭，于2018年3月6日公開開庭審理了本案。廣西壯族自治區(qū)人民檢察院檢察員吳慶清、助理檢察員黃菲代表抗訴機(jī)關(guān)出庭。再審申請人北五隊(duì)訴訟代表人呂春梅及其委托代理人方金松，被申請人平南縣住建委委托代理人林奕，原審第三人方瑞芬及其委托代理人吳偉光到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
平南縣人民法院一審查明：1983年原平南縣城建統(tǒng)一征收了現(xiàn)爭議地，中國工商銀行平南支行建大樓及職工宿舍時(shí)又通過有關(guān)部門征用了第三人方瑞芬丈夫廖兆天（已故）的宅地，平南縣城建將已征用了的現(xiàn)爭議地兌換給了第三人作宅地使用。此后第三人在現(xiàn)爭議地上建起了簡易房屋一座并出租給他人作洗車場使用，并一直在現(xiàn)爭議地上行使管理、使用、收益和處分的權(quán)利且多年來沒有人提出過異議。2006年2月21日平南縣住建委依第三人方瑞芬丈夫廖兆天的申請頒發(fā)了編號2006041《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》（以下簡稱《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》）給第三人。2014年第三人在現(xiàn)爭議地上建造房屋時(shí)，北五隊(duì)以現(xiàn)爭議地集體未統(tǒng)一分配、第三人侵占集體土地為由阻止第三人施工。第三人以其有平南縣住建委頒發(fā)的合法證件為由堅(jiān)持施工，雙方遂發(fā)生糾紛。北五隊(duì)自知道第三人持有平南縣住建委頒發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》后，于法定期限內(nèi)向貴港市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會申請行政復(fù)議，貴港市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會于2014年4月18日作出了貴住建復(fù)[2014]1號行政復(fù)議決定，維持了平南縣住建委的具體行政行為。北五隊(duì)不服于2014年5月4日向法院提起行政訴訟，請求撤銷平南縣住建委于2006年2月21日頒發(fā)給第三人方瑞芬丈夫廖兆天（已故）的編號2006041《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》；同時(shí)，向法院提出要求第三人停止施工的申請。法院受理該案后，召集北五隊(duì)和第三人到現(xiàn)場一起協(xié)商，第三人同意在已經(jīng)建好的兩層房屋上保持現(xiàn)狀，在本案訴訟未結(jié)束前不再動工。
平南縣人民法院一審認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十一條的規(guī)定，平南縣住建委作為城市規(guī)劃主管部門，依法有作出本案具體行政行為的法定職權(quán)，依法予以確認(rèn)。平南縣住建委依第三人的申請，在確認(rèn)頒證的土地權(quán)屬來源清楚、四至界址無糾紛，并經(jīng)層層審批后，才將《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》頒發(fā)給第三人。至于北五隊(duì)認(rèn)為第三人在《單體住宅建設(shè)用地規(guī)劃申請表》附《證明》中偽造生產(chǎn)隊(duì)長和群眾簽名的問題，因簽名真假鑒別不屬于平南縣住建委的發(fā)證審查范圍，所以北五隊(duì)的訴請無理，依法不予支持。至于第三人認(rèn)為北五隊(duì)的起訴中呂春梅的訴訟主體資格問題，呂春梅經(jīng)過村集體召開群眾大會討論決定并推舉為本案訴訟代表人出庭參加訴訟，并不像第三人所說北五隊(duì)沒召開過村民會議表決。至于北五隊(duì)集體的戶數(shù)問題，第三人提供的戶數(shù)是村委會出具的證明，并不是戶籍登記機(jī)關(guān)出具的證明，所以北五隊(duì)以呂春梅為本案的訴訟代表人出庭參加訴訟并無不妥。第三人請求駁回北五隊(duì)的起訴證據(jù)不足，理由不充分，依法不予支持。綜上，平南縣住建委作出的具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，程序合法、適用法律法規(guī)正確，北五隊(duì)的請求和第三人要求駁回北五隊(duì)的起訴無理，依法不予支持。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回北五隊(duì)的訴訟請求。
貴港市中級人民法院二審查明事實(shí)與一審查明事實(shí)一致。另查明，1983年原平南縣城建部門統(tǒng)一征收平南縣平南鎮(zhèn)附城社區(qū)北五隊(duì)土地用于中國工商銀行平南支行大樓及職工宿舍等建設(shè)，其中包括第三人方瑞芬丈夫廖兆天的宅地，經(jīng)城建部門、北五隊(duì)與廖兆天協(xié)商，將現(xiàn)爭議地安排給廖兆天作宅地使用。
貴港市中級人民法院二審認(rèn)為：1983年原平南縣城建部門統(tǒng)一征收平南縣平南鎮(zhèn)附城社區(qū)北五隊(duì)土地用于中國工商銀行平南支行大樓及職工宿舍等建設(shè)，其中包括第三人方瑞芬丈夫廖兆天的宅地，經(jīng)城建部門、北五隊(duì)與廖兆天協(xié)商，將現(xiàn)爭議地安排給廖兆天作宅地使用，第三人是在城建部門、北五隊(duì)安排下使用現(xiàn)爭議地的，由此平南縣住建委頒發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》土地權(quán)屬來源清楚、明確，北五隊(duì)以第三人丈夫廖兆天申辦《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》所附的證明沒有經(jīng)過村民同意為由來否認(rèn)土地來源不真實(shí)，與客觀事實(shí)不符，不予采信。對于北五隊(duì)認(rèn)為平南縣住建委辦證程序違法的意見，第三人向城建部門申請辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，平南縣住建委在確認(rèn)符合建設(shè)規(guī)劃、土地權(quán)屬來源清楚、四至界址無糾紛，并由相關(guān)單位簽署意見后，向第三人頒發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。主要程序合法，北五隊(duì)所訴理由不能成立，不予采信。第三人認(rèn)為呂春梅不符合訴訟主體資格的問題，呂春梅系經(jīng)集體群眾大會討論決定作為代表人參加訴訟，第三人對此提出異議的理由不足，不予支持。綜上，一審判決駁回北五隊(duì)訴訟請求正確，依法應(yīng)予維持。北五隊(duì)上訴請求不成立，依法予以駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
再審申請人北五隊(duì)申請抗訴稱：涉案土地為申請人集體土地，沒有被征收征用，也沒有分給第三人作宅基地。第三人申請規(guī)劃許可時(shí)提供的《單體住宅建設(shè)用地規(guī)劃申請表》附件《證明》中隊(duì)長彭家文和生產(chǎn)隊(duì)社員代表的簽名經(jīng)司法鑒定后確認(rèn)非同一人所寫，指紋捺印不是他們所留，說明第三人偽造證據(jù)，土地來源不明。平南縣住建委據(jù)此頒發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》違法，應(yīng)予撤銷。一、二審判決適用法律錯誤，二審判決違反法定程序。請求撤銷一審、二審判決，支持申請人一審提出的訴訟請求。
廣西壯族自治區(qū)人民檢察院抗訴稱：1、本案唯一的土地來源依據(jù)不具有客觀真實(shí)性，頒證行為主要證據(jù)不足。方瑞芬在申請?jiān)S可時(shí)提供的有關(guān)土地來源的依據(jù)僅有經(jīng)生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長彭家文、社員代表許桂清、趙桂發(fā)等8人簽名捺印的《證明》，證明爭議地是“由生產(chǎn)隊(duì)安排宅地一份”。經(jīng)司法鑒定，該《證明》上包括生產(chǎn)隊(duì)長在內(nèi)的四人簽名捺印不是本人簽名、捺印。生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長等人均未認(rèn)可爭議地是由生產(chǎn)隊(duì)安排給第三人的宅地。因土地來源不清，平南縣住建委頒發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》應(yīng)予撤銷。2、方瑞芬在訴訟中另提出證明以《證明》爭議地是平南縣城建對換給其作宅地使用的，這與其申請?jiān)S可時(shí)的理由自相矛盾，且在訴訟中提交的證據(jù)不能作為認(rèn)定行政許可審批程序合法及土地權(quán)源依據(jù)。3、原審法院應(yīng)基于《證明》簽字虛假的問題來審查原行政許可是否合法，不應(yīng)采信方瑞芬在訴訟中才提交的證據(jù)對涉案土地的權(quán)屬進(jìn)行實(shí)體評判，并以此作為原行政行為合法的依據(jù)。
原審被上訴人平南縣住建委答辯稱：第三人方瑞芬的丈夫廖兆天（已故）申請頒證的土地權(quán)屬來源清楚，四至界址無糾紛。廖兆天提供的申請材料齊備，答辯人對其申請建設(shè)用地規(guī)劃許可進(jìn)行了現(xiàn)場勘查，經(jīng)審批核發(fā)涉案《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。因此，平南縣住建委頒證事實(shí)清楚、程序合法，請求依法駁回北五隊(duì)再審申請。
原審第三人方瑞芬陳述稱：1、訴訟代表人呂春梅不是北五隊(duì)隊(duì)長，不能以北五隊(duì)的名義提起本案訴訟。2、第三人申請辦理材料完整，經(jīng)合法程序取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。3、涉案土地系1983年平南縣政府征收第三人宅基地后賠補(bǔ)取得，2006年1月由第三人申請補(bǔ)辦有關(guān)土地使用的手續(xù)予以確認(rèn)。4、第三人自1983年使用涉案土地至今，無人提出異議。5、本案的筆跡鑒定結(jié)論不能反映被鑒定人的真實(shí)簽名狀況，其結(jié)論不能采信。退一步說即使鑒定結(jié)論可信，《證明》上有9個村民代表簽名，結(jié)論只證實(shí)有4個不是其本人所簽，仍有過半數(shù)的5個村民代表簽字是真實(shí)的，故該《證明》仍是合法有效。6、第三人向平南縣建設(shè)局申請辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，依法填報(bào)的《單體住宅建設(shè)用地規(guī)劃申請表》無需附加“村委證明”，該證明并非申請的法定項(xiàng)目內(nèi)容，是否有“村委證明”，不影響第三人的合法申請及有關(guān)部門的核發(fā)程序。請求維持原審判決。
再審查明的事實(shí)與一、二審查明的事實(shí)一致。另查明，第三人方瑞芬丈夫廖兆天向平南縣建設(shè)局申請涉案爭議地作單體住宅用地，提交了《單體住宅建設(shè)用地規(guī)劃申請表》，經(jīng)廣西公明司法鑒定中心鑒定，上述《單體住宅建設(shè)用地規(guī)劃申請表》附件《證明》內(nèi)“生產(chǎn)隊(duì)長”一欄“彭家文”簽名與“彭加文”簽名不是同一人所寫，簽名上紅色捺印不是彭加文所留。2006年1月，北五隊(duì)隊(duì)長是彭加文。另查明，再審?fù)徶校蔽尻?duì)認(rèn)可從1986年至今第三人一直使用涉案爭議地。
本院認(rèn)為：關(guān)于平南縣住建委頒發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》是否合法的問題。《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要申請用地的，必須持國家批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點(diǎn)，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。”本案中，第三人方瑞芬丈夫廖兆天申請涉案爭議地的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，向平南縣住建委提交了《單體住宅建設(shè)用地規(guī)劃申請表》及附件《證明》等申請材料。經(jīng)鑒定證明，《證明》上包括生產(chǎn)隊(duì)長在內(nèi)的四人簽名捺印不是本人簽名、捺印，第三人方瑞芬丈夫提供的申請材料存在不實(shí)之處。但是，從查明的事實(shí)看，北五隊(duì)認(rèn)可自1986年起第三人開始使用爭議地是事實(shí)，第三人主張現(xiàn)爭議地于1983年經(jīng)當(dāng)時(shí)的城建部門、北五隊(duì)與廖兆天協(xié)商后安排給廖兆天使用，提供有許恒華的證言證明，該證人證言與第三人長期使用爭議地相互佐證，因此，本院確認(rèn)2006年第三人方瑞芬丈夫申請使用爭議地建房，客觀上是享有使用權(quán)的。平南縣住建委未盡審慎審查義務(wù)，不能發(fā)現(xiàn)第三人方瑞芬丈夫申請建房用地的《證明》不是生產(chǎn)隊(duì)長簽名捺印，不能代表所在集體經(jīng)濟(jì)組織意見，未進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，即作出核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》行政行為屬程序違法。但是，由于第三人方瑞芬丈夫廖兆天當(dāng)時(shí)客觀上享有爭議地使用權(quán)，平南縣住建委通過核定該用地位置和界限，該戶建設(shè)用地不影響城區(qū)建設(shè)規(guī)劃，向第三人方瑞芬丈夫廖兆天核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，實(shí)體上沒有侵害北五隊(duì)的合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項(xiàng)“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的。”的規(guī)定，對平南縣住建委頒發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的行政行為應(yīng)確認(rèn)違法，但不撤銷該證。雖然再審申請人北五隊(duì)主張2006年第三人申請爭議地建房沒有經(jīng)過生產(chǎn)隊(duì)集體同意，理由成立，但是因不能否定第三人當(dāng)時(shí)已經(jīng)客觀上對爭議地享有使用權(quán)，故其要求撤銷《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，依法不能支持。
關(guān)于呂春梅以訴訟代表人身份提起本案訴訟的問題。呂春梅系經(jīng)隊(duì)集體群眾大會討論決定作為代表人參加訴訟，第三人未能提供充分證據(jù)予以否定，本院不予支持。
另外，由于第三人方瑞芬丈夫在申請頒發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》時(shí)提供虛假簽名，致使一審法院為查清該事實(shí)委托鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法鑒定，由此產(chǎn)生本案的鑒定費(fèi)用14000元應(yīng)由責(zé)任方第三人方瑞芬負(fù)擔(dān)。
綜上，原一、二審判決認(rèn)定的主要事實(shí)清楚，但以平南縣住建委作出的行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法、適用法律正確為由駁回北五隊(duì)的訴訟請求，屬適用法律錯誤，本院予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、第七十四條第一款第（二）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷貴港市中級人民法院（2015）貴行終字第10號行政判決和平南縣人民法院（2014）平行初字第20號行政判決；
二、確認(rèn)平南縣住建委頒發(fā)的編號為2006041《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》違法。
一審、二審案件受理費(fèi)各50元，由平南縣住建委負(fù)擔(dān)。文書司法檢驗(yàn)鑒定費(fèi)14000元由第三人方瑞芬負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 韋威助
審判員 黃碧輝
審判員 陸 海
二〇一八年三月二十九日
法官助理封宇
書記員饒棲