河南省南陽市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2014）南行終字第00128號

上訴人（一審被告）鎮平縣國土資源局。

法定代表人肖斌，任局長。

委托代理人張征，鎮平縣國土資源局工作人員。

委托代理人張文旭，河南榮祥律師事務所律師。

被上訴人（一審原告）冀保建。

被上訴人（一審原告）鎮平縣萬盛置業有限責任公司。

法定代表人張洪培，任執行董事。

二被上訴人共同委托代理人王芬杓。

上訴人鎮平縣國土資源局與被上訴人冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司為行政征收糾紛一案，不服內鄉縣人民法院（2014）內行初字第51號行政判決，向本院提出上訴。本院受理后，依法組成合議庭，公開開庭進行了審理。上訴人鎮平縣國土資源局的委托代理人張征、張文旭，被上訴人冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司的共同委托代理人王芬杓到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

內鄉縣人民法院一審查明：2009年11月27日，原告冀保建與被告鎮平縣國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，合同約定：出讓宗地坐落于鎮平縣城工業路西段南側，為商業和住宅用地，出讓面積5279.6平方米，出讓價款605.7093萬元，建筑容積率≤1.7，退工業路道路紅線5米。該宗地建設在2010年5月27日之前開工，在2011年11月27日之前竣工。2010年4月12日，鎮平縣規劃委員會規劃上述用地建御景園（苑）小區，并作出鎮規發（2010）2號會議紀要，將御景園（苑）小區的規劃設計方案容積率調整為≤3.89，退工業路道路紅線10米。2010年8月4日，鎮平縣發展和改革委員會作出鎮發改投資（2010）30號文件（《關于對鎮平縣御景園（苑）小區建設項目立項的批復》），同意原告鎮平縣萬盛置業有限責任公司立項建設。2011年4月1日，鎮平縣規劃局向被告出具復函，內容顯示：御景園（苑）小區土地出讓容積率≤1.7，設計容積率3.89。后鎮平縣規劃局以原告鎮平縣萬盛置業有限責任公司為申請建設單位，頒發建設工程規劃許可證，御景園（苑）小區按照調整后的容積率由原告鎮平縣萬盛置業有限責任公司建成并交付使用。2013年4月16日，被告以2012年5月30日為估價基準日，由鎮平縣金土地地產評估咨詢有限責任公司確定樓面地價為848元／平方米，作出鎮國土資（2013）39號文件《關于冀保建等11戶出讓土地調整土地規劃指標應補繳出讓金方案的請示》，并報請鎮平縣人民政府批準。該補繳出讓金的具體測算過程為：1、市場樓面地價為848元／平方米；2、改變容積率前的建筑面積為1.7×5279.6=8975.32平方米；3、改變容積率后的建筑面積為3.89×5279.6=20537.644平方米；4、應補繳的土地出讓金差額為：848元×（20537.644-8975.32）平方米=980.49萬元。2013年5月8日，鎮平縣人民政府作出鎮政土（2013）18號文件，同意被告《關于冀保建等11戶出讓土地調整土地規劃指標應補繳出讓金方案的批復》。2013年5月7日，被告作出2013-001《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》，限冀保建于2013年5月25日前將調整容積率應補繳的土地出讓金981萬元整上交被告，逾期將申請人民法院強制執行。原告冀保建于2013年5月30日向鎮平縣人民法院提起行政訴訟，經一、二審行政判決，認為2013-001《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》被征收主體錯誤，且征收的事實不清，主要證據不足，程序違法，撤銷被告2013年5月7日作出的2013-001《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》。被告作出的2013-001《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》具體行政行為被一、二審判決撤銷后，被告于2013年9月10日依據國土資源部《關于房地產用地調整容積率后補繳地價款有關問題的函》、《河南省國土資源廳辦公室關于房地產調整容積率后補繳地價款有關問題的通知》的有關規定和縣規劃委員會規劃紀要、縣規劃局的函，根據《鎮平縣人民政府關于冀保建等11戶出讓土地調整土地規劃指標應補繳出讓金方案的批復》（鎮政土（2013）18號）文件，對同一事實又作出了2013-002《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》。要求原告冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司在2013年9月15日前將調整容積率應補繳的土地出讓金981萬元上交被告，逾期將申請人民法院強制執行。如不服本決定，可自接到本決定書之日起30日內向鎮平縣人民法院起訴，也可自接到本決定書之日起60日內向縣政府申請復議。冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司接到決定書后提起行政訴訟。2007年9月27日，鎮平縣萬盛置業有限責任公司在鎮平縣工商行政管理局注冊成立，其經營范圍為房地產開發、銷售，公司注冊資本以貨幣資金出資200萬元，公司股東王文高出資80萬元、萬仁安出資120萬元，法定代表人王文高。2009年8月19日，該公司法定代表人變更為史林霞，公司股東史林霞、張顯華分別認購公司原股東萬仁安出資60萬元、王文高出資80萬元不變。2010年4月7日，該公司法定代表人變更為原告冀保建，其中冀保建認購公司原股東張顯華出資60萬元，公司股東史林霞、王文高、冀保建。2011年11月10日，該公司股東冀保建再次出資貨幣資金600萬元增加注冊資本，股東王文高認購公司原股東史林霞出資60萬元變更股權。公司注冊資本以貨幣資金出資800萬元，其中股東原告冀保建出資660萬元，王文高出資140萬元。2012年8月30日，該公司股東王文高將其出資140萬元股權轉讓袁小濤。2013年7月30日，該公司股東原告冀保建將其出資660萬元股權轉讓張洪培，該公司法定代表人由原告冀保建變更為張洪培。

內鄉縣人民法院一審認為：（一）房地產容積率調整增加的，應依法補繳土地出讓金。2006年12月17日，國務院辦公廳下發（國辦發（2006）100號）《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，該通知規定土地出讓金征收由國土資源管理部門負責具體征收。因此，被告依法享有此項職權。（二）被告所作的2013-002號征收決定中，確定冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司作為被征收主體事實不清。其一，冀保建雖通過掛牌拍賣方式竟得本案所涉及的土地使用權，但鎮平縣發展改革委員會立項批復及鎮平縣規劃局規劃許可的行政管理相對人均是鎮平縣萬盛置業有限責任公司，而非冀保建個人。其二，被告在2013-001號征收決定書中，確定冀保建作為被征收主體已被生效的鎮平縣人民法院（2013）鎮行初字第65號行政判決書予以撤銷。該判決書已認定2013-001號征收決定確定冀保建作為被征收主體錯誤。而被告在未調查新的證據情況下，在2013-002征收決定中再次將冀保建作為被征收主體仍屬被征收主體錯誤。其三，被告提供的證據“聯合開發證明”，是冀保建和鎮平萬盛置業之間開發建設上的民事法律行為，不能據此把冀保建列為征收對象，同時也不能推翻鎮平縣人民政府、國土資源局、規劃局等審批手續的開發主體為鎮平縣萬盛置業的這一事實。（三）被告作出2013-002號征收決定前未告知原告相關權利。依據《中華人民共和國行政處罰法》及國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知（國發（2004）10號）規定，行政機關作出對行政管理相對人不利的決定前，應當告知其陳述和申辯的權利，對重大事項，還應當告知其有依法要求聽證的權利。本案中，被告決定對原告征收調整容積率補繳土地出讓金981萬元，數額較大，其未能提供已告知原告相關權利的證據及依據，應視為沒有告知原告相關權利，屬程序違法。（四）被告告知原告起訴期限錯誤。1990年10月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為不服向人民法院提起訴訟的，行政機關應當告知行政相對人在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。而在2013-002《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》中，被告在告知原告提起行政訴訟的權利時，把期限告知為“30日內”，其程序違法。綜上，被告鎮平縣國土資源局2013年9月10日對冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司作出的2013-002《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》，主要事實不清、證據不足，且違反法定程序，依法應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1、3目之規定，判決：撤銷被告鎮平縣國土資源局2013年9月10日對冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司作出的編號2013-002《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》。案件訴訟費50元，由被告鎮平縣國土資源局負擔。

上訴人鎮平縣國土資源局不服上述判決，上訴稱：1、一審法院認定事實錯誤。冀保建是通過掛牌拍賣方式競得了本案所涉及的土地使用權，且以個人名義與上訴人簽定了《國有土地使用權出讓合同》，是該宗土地實際使用權人。冀保建為了進行房地產開發，才借用鎮平縣萬盛置業有限責任公司的名義，在我國目前的法律環境下不可能以個人名義進行大型房地產建設，正是基于此，本案二被上訴人才提供了《聯合開發證明”》，冀保建是以公司名義進行該幅宗地的開發，政府批準立項建設的期間正是被上訴人冀保建作為被上訴人萬盛置業有限責任公司法定代表人的時間段相吻合。2、一審法院適用法律錯誤。一審法院認為應當適用《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定，但本案涉及的行為是行政征收行為，與行政處罰行為有明顯區別。綜上，上訴人認為一審法院認定事實錯誤，適用法律不當，請求二審法院查明事實，撤銷原判重新予以公正裁判。

被上訴人冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司口頭答辯稱：1、一審認定事實正確。上訴人向法院提交材料顯示，本案涉及土地經冀保建掛牌取得，但是土地和規劃部門在立項和預售許可時，指向的相對人皆是鎮平縣萬盛置業有限責任公司，并沒有將冀保建作為行政相對人。從側面說明冀保建與鎮平縣萬盛置業有限責任公司之間不是聯合開發的關系，因該宗土地開發利用而產生的相關費用應該由鎮平縣萬盛置業有限責任公司承擔，冀保建與鎮平縣萬盛置業有限責任公司之間的股權轉讓行為與本案被訴具體行政行為之間沒有任何關系。上訴人提交的材料同樣也說明鎮平縣萬盛置業有限責任公司改變容積率得到了鎮平縣發展和改革委員會的許可。2、一審法院適用法律正確。本案征收行為使相對人財產減少，應當賦予相對人陳述、申辯的權利。鎮平縣萬盛置業有限責任公司改變容積率是因為鎮平縣的城市規劃所致，是政府的強制行為，與其余10家擅自改變容積率的行為有著質的不同。請求二審法院駁回上訴，維持原判。

本案二審查明：2009年11月27日，冀保建與鎮平縣國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，合同約定：出讓宗地坐落于鎮平縣城工業路西段南側，為商業和住宅用地，出讓面積5279.6平方米，出讓價款605.7093萬元，建筑容積率不高于1.7，建筑限高18米以下，建筑密度不高于30%。2010年1月16日，冀保健與鎮平縣萬盛置業有限責任公司簽訂《聯合開發證明》，內容為“茲有冀保健于2010年元月經招拍掛競得老消防隊土地現委托鎮平縣萬盛置業有限責任公司全權開發建設和銷售”。2010年4月12日，鎮平縣規劃委員會規劃上述用地建御景園（苑）小區，并作出鎮規發（2010）2號會議紀要，將御景園（苑）小區的規劃設計方案容積率調整為3.89，建筑密度35%，退工業路道路紅線10米以上。2010年8月4日，鎮平縣發展和改革委員會作出鎮發改投資（2010）30號《關于對鎮平縣御景園（苑）小區建設項目立項的批復》。2011年4月1日，鎮平縣規劃局向鎮平縣國土資源局出具復函，內容顯示：御景園（苑）小區土地出讓容積率≤1.7，設計容積率3.89。后鎮平縣規劃局以鎮平縣萬盛置業有限責任公司為申請建設單位，頒發建設工程規劃許可證，御景園（苑）小區按照調整后的容積率由鎮平縣萬盛置業有限責任公司建成并交付使用。2013年4月16日，鎮平縣國土資源局以2012年5月30日為估價基準日，由鎮平縣金土地地產評估咨詢有限責任公司確定樓面地價為848元／平方米，作出鎮國土資（2013）39號文件《關于冀保建等11戶出讓土地調整土地規劃指標應補繳出讓金方案的請示》，并報請鎮平縣人民政府批準。2013年5月8日，鎮平縣人民政府作出鎮政土（2013）18號文件，同意鎮平縣國土資源局《關于冀保建等11戶出讓土地調整土地規劃指標應補繳出讓金方案的批復》。2013年5月7日，鎮平縣國土資源局作出2013-001《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》，限冀保建于2013年5月25日前將調整容積率應補繳的土地出讓金981萬元整上交鎮平縣國土資源局，逾期將申請人民法院強制執行。冀保建于2013年5月30日向鎮平縣人民法院提起行政訴訟，經一、二審行政訴訟，人民法院撤銷了鎮平縣國土資源局于2013年5月7日作出的2013-001《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》。2013-001《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》被撤銷后，鎮平縣國土資源局于2013年9月10日依據國土資源部《關于房地產用地調整容積率后補繳地價款有關問題的函》、《河南省國土資源廳辦公室關于房地產調整容積率后補繳地價款有關問題的通知》的有關規定和鎮平縣規劃委員會規劃紀要、鎮平縣規劃局函，以及《鎮平縣人民政府關于冀保建等11戶出讓土地調整土地規劃指標應補繳出讓金方案的批復》（鎮政土（2013）18號）等文件，又作出了2013-002《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》。該決定要求冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司在2013年9月15日前將調整容積率應補繳的土地出讓金981萬元上交，逾期將申請人民法院強制執行。冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司接到2013-002《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》后不服，提起行政訴訟，要求人民法院依法撤銷2013-002《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》。

另查明，冀保建于2010年至2013年期間任鎮平縣萬盛置業有限責任公司法定代表人、股東。

本院認為：（一）依據《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發（2001）15號）指出“土地使用者需要改變原批準的土地用途、容積率等、必須依法報經市、縣人民政府批準。……對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按規定補交不同用途和容積率的土地差價”。土地使用者凡改變土地出讓容積率的，應依法依規補繳相應的土地出讓金。（二）根據財政部、國土資源部、中國人民銀行《國有土地使用權出讓收支管理辦法》第二條、第五條之規定“國有土地使用權出讓收入包括改變出讓國有土地使用權土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款。而土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體征收”，故本案上訴人鎮平縣國土資源局享有相應的征收土地出讓金的管理職權。（三）行政征收行為屬于侵益型具體行政行為，這一類行政行為的作出應當遵循國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》（國發（2004）10號）所規定的程序正當原則，即“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權”。本案中鎮平縣國土資源局沒有事先告知，亦沒有聽取冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司的陳述和申辯，并沒有按照《河南省行政機關執法條例》第二十四條的相關規定具體執行，明顯違反了正當程序的行政法基本原則。（四）被訴征收決定告知起訴期限錯誤，說明理由不充分，沒有詳細列明告知土地出讓金計算方式。且鎮平縣國土資源局亦沒有提交證據證明被訴征收決定作出的內部審批流程程序合法。（五）鎮平縣國土資源局認定冀保建與鎮平縣萬盛置業有限責任公司為被征收對象合理合法，并無不當。《中華人民共和國城市房地產管理法》第十五條規定“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金……”第十七條規定“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。”依據法律的規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的容積率的，經批準后應當依法繳納相應的土地使用權出讓金。本案中，冀保健與鎮平縣萬盛置業有限責任公司于2010年1月16日簽訂了《聯合開發證明》，同時冀保建于2010年至2013年期間任鎮平縣萬盛置業有限責任公司法定代表人、股東，鎮平縣國土資源局將冀保建與鎮平縣萬盛置業有限責任公司認定為“土地使用者”，對其征收土地使用權出讓金具有事實和法律依據。一審法院對此評判不當，本院予以糾正。（六）因土地出讓金征收涉及國家和公共利益，鎮平縣國土資源局對此負有法定職責，重新依法依規作出行政行為有利于維護國家和公共利益。綜上，依據修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項、《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第六十條之規定，判決如下：

一、維持內鄉縣人民法院（2014）內行初字第51號行政判決主文，即撤銷鎮平縣國土資源局于2013年9月10日作出的對冀保建、鎮平縣萬盛置業有限責任公司編號為2013-002的《征收調整容積率補繳土地出讓金決定書》；

二、責令上訴人鎮平縣國土資源局收到本判決之日起60日內就本案涉及土地出讓金征收問題重新作出行政行為；

三、駁回上訴人鎮平縣國土資源局的上訴。

二審訴訟費50元，由上訴人鎮平縣國土資源局負擔。

本判決為終審判決。

審　判　長　　白　云

審　判　員　　尹樂敬

代理審判員　　張朝陽

二〇一六年五月四日

書　記　員　　郭　棟