隨著城鎮住房制度改革逐步深入，圍繞公有住房租賃、使用、流轉以及權益保護等問題引發的糾紛越來越多。司法審判實踐中，對公有住房領域相關問題處理意見不統一，不論對公有住房統一管理，還是對相應糾紛妥善處理，均帶來一定困擾。為此，石景區法院組成專門調研課題組（主持人陳石磊，負責人李軍梅，執筆人李軍梅、張英周），以近五年來涉本區公有住房糾紛案件為樣本，采用案例數據分析、實證統計分析、制度規范比較分析等研究方法，從對公有住房管理性質及糾紛特點入手，總結歸納公有住房管理、使用、流轉中存在的突出問題，分析對策，并對涉公有住房糾紛案件處理法律適用意見進行分析研究，試圖找出該類案件糾紛處理應當遵循的基本規則和統一的裁判尺度，以更好地指導司法實踐。現予以轉發。

一、 審理涉本區公有住房民事訴訟案件糾紛基本情況 

自2010年1月至2015年12月，對五年期間我院受理的300件公有住房糾紛案件統計分析發現，公有住房糾紛案件主要集中在公房租賃合同及效力認定、公房承租權、公房使用權、相鄰關系、居住權補償、公房拆遷補償款等領域，其中公房租賃合同糾紛案件所占比例最高，占75%，公房居住使用權、居住使用權補償等案件占15%，相鄰關系、排除妨害及物權保護等案件占10%，通過對上述案件類型分析，主要存在如下突出特點：

（一）公有住房糾紛案件具有較強歷史和政策性

與普通商品住房糾紛案件比較而言，公有住房案件糾紛的標的物是公有住宅，公有住宅具有計劃經濟體制下福利分房性質，公有住房租賃、使用、流轉過程中引發的糾紛處理帶有很強政策性。就不同區域、性質公房租賃關系而言，不同地區政策規定亦不相同，承租人資格、租賃期限、權利義務等內容均由政府相關部門統一制定，行政管理色彩濃厚。部分公房涉及企業改制、破產重組、人員安置等特定階段歷史遺留問題，時間跨度長，權責不明，法律關系復雜。不同區縣對公房的管理政策差異，導致不同轄區法院在不同時期對類似案件裁判尺度不一。

（二）公有住房案件糾紛類型主要集中租賃合同領域

調研發現，因公有住房租賃問題引發的案件糾紛占75%以上，這類案件主要涉及公房租賃合同雙方就租賃合同約定權利義務的履行如房屋保護、維修、租金交納、承租人變更等問題，這類案件糾紛與普通租賃合同糾紛處理基本沒有異議。實踐中公房管理單位多以承租人拖欠租金、私自改建、拆改房屋結構或租賃合同期滿為由，要求解除租賃合同、騰退房屋或支付租金。值得注意的是，對涉及公房租賃合同解除和承租人騰退房屋問題爭議較大，尚無定論。公有住宅租賃合同履行過程中，原承租人死亡或承租人變更后，利害關系人多以民事案由訴至法院要求重新締結租賃合同案件值得關注。

（三）公房承租人與共同使用人糾紛案件上升趨勢明顯

由于法律、法規對共同居住人和居住使用權等未明確規定，公有住房承租人與家庭內部成員之間就公房使用權益糾紛頻發。主要表現為，家庭成員或共同居住人員以對承租公房享有使用權起訴確認使用權；公房承租人將公房擅自處分轉讓或公房被拆遷征收補償，共同居住人員以使用權益受到侵害主張損害賠償或補償；公房承租期間，原承租人死亡后，共同居住人員均以享有使用權爭奪公房承租權。兩年來，我院受理家庭成員或共同居住人員與承租人之間就公房承租權變更、承租權確認、使用權益損害補償等新類型案件較為明顯增多，2014年受理15件，2015年受理該類型案件數達20件。

（四）涉公有住房案件糾紛矛盾積怨較深化解難度較大

由于公有住房取得和使用成本相對較低，近年來隨著房屋市場價格和租金價格連年走高，受巨額經濟利益驅使，利害關系人就公有住房利益爭奪亦日趨激烈。近親屬之間就房屋騰退、承租權變更、使用權補償等矛盾抗情緒強烈，積怨較深，不接受調解。這類案件多涉及公房管理單位和產權單位利益，而有的公房管理單位多不愿卷入當事人之間的紛爭，有的基于案件性質不屬于民事案件受理范圍，造成無法或不適宜調解；當事人將積怨情緒往往轉化為對法院裁判不滿，引發涉訴信訪或者纏訴鬧訪。

二、審理涉公有住房糾紛案件中發現存在的突出問題

 目前，由于公房管理和流轉相關法律規定不完善，效力層級低，公房使用、流轉過程中管理疏忽和操作失范，相關訴訟糾紛案件頻發。通過對涉公有住房糾紛案件審理我們發現，公有住房在經營管理和使用中存在如下突出問題：

(一) 公房管理單位存在管理漏洞和疏忽，違章建設和私搭亂建現象較為普遍

隨著城市建設改造力度不斷加大，由于歷史遺留等問題，個別公房管理單位和產權單位管理職責界限劃分不清，一些公房處于“失控”狀態。受當時客觀條件和技術水平限制，部分公房年代久遠，房屋和配套設施、設備老化，可能存在居住安全隱患，需要較高維護維修成本，管理單位由于維修資金匱乏，無力或疏于維護和修繕。承租人為提高對公房使用收益效率，多將公房改造用于出租經營使用。個別公房管理單位缺乏對公房使用狀況跟蹤，對自建、擴建行為管理疏忽，承租人擅自拆改公房結構、改變住宅用途，隨意私搭亂建現象較為普遍。

（二）公房管理和流轉制度失范，承租人和所有人及共同居住人員之間權利沖突糾紛頻發

公房產權單位多采用委托授權物業公司或房屋經營管理單位集中管理經營方式。案件審理中發現，個別公房產權和管理單位對分配的公房不掌握實際情況，不了解歷史政策，未妥善保管房屋權屬、變更登記等房屋檔案材料，有的甚至不能確定產權單位；個別公房管理單位對公房承租人變更程序缺乏嚴謹性和規范性，將公房出租給不同承租人，將不具備承租身份人員變更為承租人；有的公房管理管理單位對承租人變更不表態，致使糾紛不能及時妥善解決，紛紛涌入法院；個別管理單位利用優勢地位，通過簽訂短期租賃合同等方式變相侵害承租人合法權益。

（三）相關法律、法規不完善，公房使用權案件糾紛裁判面臨法律適用難題

公房使用權作為我國特色計劃經濟體制產物，國內外無立法先例可循。現實中公房使用權和居住權糾紛常見，但物權法對公房居住權和使用權并未涉及。北京市高院《關于因直管公房租賃引發糾紛的受理問題的意見》（簡稱北京高院意見）雖以概括列舉方式規定了直管公房受理相關問題，但無法涵蓋司法實踐中紛繁復雜個案情況；由于《北京高院意見》未涉及單位自管公房處理問題，實踐中對涉及自管公房案件糾紛處理面臨法律適用難題。由于法律、法規對公房租賃合同性質、公房使用權及補償標準問題等未有明確規定，加之涉公房糾紛案件歷史政策性強，實踐中裁判如何選擇適用法律存在較大爭議。對公房使用權價值補償問題，實踐中有的鑒定機構采取同位置、地段面積房屋二十年租金標準計算使用權補償價值；有的采取同地段、同面積和同戶型商品房價格評估房屋使用權補償價值。法律規則缺位，法官如何選擇和裁判，成為困擾公房案件糾紛解決的難點題。

（四）對公有住房類型和承租權性質不同認定，導致涉公房糾紛案件同案不同判問題

公有住宅主要包括區縣房管中心統一管理的直管公房和單位管理的自管公房。一些當事人不能提供公房租賃合同和公房檔案資料，在未能有效區分公房類型和公房承租權性質基礎上，將有關糾紛一并訴至法院解決，往往事與愿違。公房性質不同，實踐中針對不同性質和類型公房所引發訴訟糾紛，作為民事案件還是行政案件受理備受爭議。司法實踐中，當事人往往將公房承租權確認、承租人變更等作為民事案訴至法院處理，有的判決認為不屬于民事案件受案范圍進而裁定駁回了起訴；有的作為行政訴訟案件處理；還有的認為這類案件屬于企業內部分調房糾紛，應裁定不予受理。對公房租賃合同是民事合同抑或行政合同爭議以及對公房承租權利性質不同認定，導致審判實踐中依照民事訴訟程序還是依照行政訴訟程序處理和解決的爭議。因此，對公房租賃合同和公房承租權性質認定，成為妥善化解公房案件糾紛首要解決的問題，避免因認識不一造成“同案不同判”現象。

三、審理涉有住房糾紛案件中存在的主要法律問題

(一)關于公房租賃合同和公房承租權的權利性質認定問

實踐中，對公房租賃合同及公房承租權性質不同認定，涉及到相關訴訟糾紛是按照民事法律關系還是行政法律關系處理，由此，可能導致案件不同的裁判結果。

1、公房租賃同是具有行政管理性質的權利憑證

法學理論和司法實務界傾向性觀點認為，公房租賃合本質上并非民事合同，而是公房管理單位為實施管理需要簽訂的具有強烈行政管理色彩的權利憑證。公有住房一經分配并簽訂租賃合同，使用權便歸于承租人，其核心法律意義在于明確公房管理（產權）單位和使用人之間對公房維護、管理、運營成本負擔等權利義務關系，公示公房使用權人和使用權標的，雖名為公房租賃合同，實則為權利憑證。公房租賃合同發生于具有行政管理關系特定主體之間，內容多采用格式，具有不可議定性，且沒有固定使用期限；使用權期限一般及于公房的全部使用壽命；在變更承租人時，公房管理單位有審核決定管理權。為保證公房正常運營，公房管理單位負有實施維護管理職責，公房福利性特點決定使用權人必須承擔公房低成本運營所產生的費用。

2、公房承租權是具有用益物權性質的財產權

理論和實務界對公房承租權是特殊債權還是用益物權雖存在爭論，但兩者都認為公有住房使用權實質上具有用益物權性質，是一種具有財產價值的財產權。審判實務中，法院一般從用益物權的角度裁判相關糾紛。公房使用權作為財產權，是一種用益物權，產生于我國計劃經濟體制下住房福利制度，是公房使用權人依法對分配的公房享有的獨立且排他性占有、使用、收益權，自公房租賃合同生效時設立。公房使用權具有永續性，不受期限限制，公房管理部門非因法定事由不得終止；具有高度的價值性，租金遠低于市場租金水平；公房使用權取得需要支付對價，征收時可以獲得補償；可以轉化為所有權，使用權人可以根據房改政策購買取得所有權；使用權人可以出租、轉讓等有限處分方式收益。

 (二)關于公房租賃合同案件糾紛法律適用問題

通過對五年來審理的涉公房糾紛案件調研，我們發現，目前公房民事案件糾紛主要依據物權法、合同法及相關司法解釋的規定處理。而北京法院審理公房租賃合同糾紛案件的主要依據就是《北京市高院關于因直管公房租賃引發糾紛的受理問題的意見》（簡稱北京高院意見）。司法實踐中，審理公房租賃合同案件糾紛難點主要是對屬于人民法院案件受案范圍確定，對此該類民事糾紛案件是嚴格依照合同法等相關規定處理，還是重點依據公房管理政策等因素處理。

1、根據當事人法律主體地位是否平等及爭議法律關系性質決定案件裁判處理的方式

判斷糾紛是否屬于民事訴訟范圍：一是當事人法律主體地位是否平等；二是爭議實質內容是否是基于人身和財產關系產生的民事權益糾紛。平等民事主體在民事活動中形成的具有人身和財產關系性質的民事權益爭議，屬于民事訴訟案件受案范圍。根據《北京市高院意見》規定，公房租賃合同雙方當事人就公房維護、修繕、租金交納等基于平等地位履行租賃合同權利義務引發的糾紛及其他平等主體之間就公房租賃、借用、物權保護、相鄰關系、換房等引發的糾紛，應作為民事案件受理。凡具有行政管理性質或雙方法律地位不平等，不屬于履行公房租賃合同權利義務過程中發生的爭議，不應按照平等主體間的民事案件進行審理。

（1）對直管公房承租權變更和租賃合同效力爭議案件處理

第一，利害關系人直接確認或變更直管公房承租權的，法院不予受理。當事人直接起訴公房承租人或直管公房管理單位確認公房承租權或變更公房承租人，因承租權資格由政府公房管理部門或直管公房經營管理單位依據管理職權審查和決定，承租人資格審查行為具有行政管理性質，雙方法律地位不平等，此類不屬于法院民事訴訟案件受理范圍，應當裁定不予受理或者裁定駁回起訴。  

第二，直管公房原承租人死亡后，共同居住家庭成員或繼承人請求確認承租權或變更承租人，不屬民事訴訟受案范圍。公房原承租人外遷或死亡后，共同居住家庭成員或繼承人往往把公房承租權作為遺產范圍請求一并分割。公房原承租人死亡后，家庭成員或繼承人就公房承租權變更爭議，實際涉及承租人主體資格審查和認定問題，法院不應越權代行公房管理單位的職權而強制締約，故此類爭議不宜在析產繼承中一并解決。利害關系人對公房產權人或管理人變更承租人或拒絕變更承租人行為不服的，可另行通過行政訴訟途徑解決。 

第三，直管公房管理單位新簽訂租賃合同，利害關系人起訴確認公房租賃合同無效，亦不屬民事案件訴訟受案范圍。通常，平等民事主體簽訂民事協議效力確認案件屬民事訴訟案件受案范圍。公房原承租人死亡后，近親屬或利害關系人往往對公房管理機構新確定承租人資格提出異議，要求確認新簽訂的租賃合同無效，變更自己或其他親屬為新承租人。但是，對公房管理機構與新承租人所簽訂租賃合同效力認定，涉及公房管理單位對新承租人承租資格、承租人變更是否按照法定程序等事項審查，其爭議實質仍是對公房管理機構依職權確認新承租人具體行政行為效力確認。故根據《北京市高院意見》規定，此類案件不宜作為民事案件處理。

第四，公房原承租人死亡后，繼承人要求確認居住權的處理。公房原承租人死亡后，公房管理部門尚未確定新承租人，原承租人子女就房屋使用權發生爭議，部分子女請求確認居住權為由到法院起訴。承租人的是否有居住權往往取決于是否具備公房承租資格。原承租人子女是否能具備公房承租資格應由公房管理部門依據相關行政規定進行審查并予以確認。在公房管理部門未對此做出確認之前，原承租人子女要求確認其對公房享有居住權的，法院不予受理，已經受理的，應裁定駁回起訴，告知向公房管理部門申請解決。

（4）關于自管公房承租權變更和租賃合同效力確認糾紛處理

第一，單位內部建房、分調房等引起占房、騰房等糾紛，不屬于人民法院主管范圍。自管公房作為單位分配給內部職工的福利，單位與員工之間多存在密切隸屬關系，單位根據其制定的內部政策和規章制度調整、分配自有產權的公房，對此司法權不宜介入和干預。對單位員工不服自管公房管理單位變更承租人或收回公房承租權的爭議，人民法院不予受理。非本單位職工基于和自管公房單位職工之間基于特定身份關系如婚姻配偶、繼承等身份取得自管公房承租使用權的，應視為因單位內部建房、分調房引起的糾紛，亦應排除在人民法院的主管范圍。

第二，單位職工或者非單位職工與自管公房管理單位基于平等地位履行公房租賃合同權利義務民事權益糾紛，屬于民事案件受案范圍。雙方基于平等地位簽訂和履行租賃合同約定的權利和義務，不存在人身隸屬和管理關系，在履行租賃合同權利義務過程中產生的爭議，應當作為民事案件處理。如根據房改政策，單位職工與自管公房單位就承租公房通過簽訂買賣合同形成房屋買賣關系應構成合同法調整的對象。

第三，關于自管公房承租權變更和租賃合同效力爭議處理。《北京市高院意見》對自管公房承租權變更及合同效力爭議解決方式未作出明確規定。但是，實踐中公房承租人承租資格認定應以政府部門發布的法規、政策為準，自管公房單位依據單位內部政策和內部規定確定新的承租人，當事人是否具備承租資格均屬于公房管理機構依職權認定范疇。故對自管公房承租人變更及租賃合同效力認定問題，法院對此類爭議亦不應受理。

2、綜合物權法、合同法等法律規定并結合公房管理政策等歷史因素，妥善處理涉公房民事糾紛案件

對于當事人基于平等地位在履行租賃合同約定的租金交付、房屋保護、維修等爭議以及與他平等主體之間因公房租賃、借用、物權保護、相鄰關系、換房等引發的糾紛，應依據合同法、物權法等相關規定處理。但是，對涉及公房租賃合同解除、承租人騰退房屋等糾紛處理，應當綜合考慮公房福利政策、分配來源、承租使用期限、判令解除合同后果、承租人收入狀況及是否具備騰退條件等因素，除公房標的物滅失、承租人構成違法犯罪活動等嚴重根本違約行為外，對公房租賃合同解除主張應持慎重態度，避免機械裁判造成社會不穩定因素。對公房管理地位利用其優勢地位變相縮短租賃期限以及公房來源于拆遷安置或企業破產、改制中對職工安置等情形的，要注重對承租人合法權益的維護。 

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