前言：

　　深化城鎮住房制度改革，是貫徹落實《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、促進住房商品化和住房建設乃至國民經濟的發展的一項重要舉措，向城鎮職工出售公有住房（房改售房）是其中的一個重要環節。房改售房政策性強，涉及面廣，關系到廣大職工的切身利益，隨之產生前所未有的糾紛、矛盾與問題，如處理不當，將影響社會穩定，貶值司法權威，不利安定團結。

　　就本案而言，職工參加房改購房，單位違反房改政策及政府房改管理部門的要求、加價223%收取購房款，購房職工提出異議，單位不予返還超收的購房差價款；找單位主管部門，主管部門不管；訴至法院，歷經十六個月一審駁回起訴、二審駁回上訴；向市政府房改管理部門舉報，不予查處；向市政府申請復議，不予受理；向省政府申請復議，仍然不予受理。

　　一個簡單的購房差價款糾紛，已在程序上周轉了兩年零三個月，沒有解決，沒有結論，也沒有說法，凸顯法治漏洞之所在，于是，引發了關于房改售房售價糾紛管轄權問題的討論，也成為司法亟待解決的問題。

　　糾紛起因：

　　1998年7月，劉某、張某等十人向工作單位東北某學校預交了購買單位分調給自己的公有舊房的購房款，兩人各自交納了21,221.00元和21,425.39元，學校在“教職工住房分配方案”中承諾“如國家和上級部門另有規定，再行調整。”?2002年3月6日，哈爾濱市住房制度改革委員會辦公室專門對該學校下發了哈房改辦字號正式文件“關于對你校給已購公房職工再調整住房的請示的批復”，其中明確規定：應“將收回的住房按房改政策出售。”

　　2002年4月24日，經過完整的購買公有住房程序，十位購房人分別取得了各自的《房屋所有權證》，上面標明的房屋實際售價與學校預收的購房款相差很大，劉某、張某所購買的房屋實際售價為6,788.00元和6,414.00元。據此，學校多收取劉某、張某的購房款分別為14,433.00元、15,011.39元，超收加價率為223%。劉某、張某對此有異議，努力尋求解決的辦法。

　　處理過程：

　　劉某、張某首先請求學校返還購房差額款項，學校拒不返還；劉某、張某認為學校在出售公有住房的過程中，嚴重違反了黨和國家的政策、規定，違反了政府的直接指令，超高價出售、截留他們的購房預交款，侵犯了他們的合法權益，于是向學校主管部門舉報，請求予以查處并責成該校返還多收的購房差價款。主管部門答稱學校有自主權，可以定價，上級無權管理。

　　二人于2002年7月23日訴至區法院，區法院不予受理，二人不服，經過八個月的投訴、上訪，要求立案，給以實體審查，2003年3月13日，區法院方予立案。

　　2003年9月10日，一審法院以“雙方糾紛因集資分房而發生，系單位內部集資分房而引起，不是平等主體間的民事糾紛，不屬于人民法院受案范圍”為由裁定駁回了劉某的起訴。劉某不服一審裁定，上訴至市中院。11月4日，二審法院以同樣理由裁定“駁回上訴，維持原裁定”。11月10日，張某同樣被一審裁定駁回起訴。

　　2004年2月，二人前往市房改辦請求查處，6月17日，市房改辦《關于對“東北某學校在房改售房中違規”上訪信的答復》稱：“分房屬于學校內部職工有償分配住房，分房方案已經職代會通過，基本符合國家、省和我市房改有關政策規定?！倍怂煜蚴姓ㄖ妻k提起行政復議，認為市房改辦發文件批復房改售價應按政策出售，卻不予管理監督查處，屬行政不作為。市政府于10月11日送達“不予受理決定書”，理由是：“市住房制度改革委員會辦公室為非獨立承擔責任的行政機關，以其為被申請人提出的行政復議申請不屬于本機關受案范圍?！奔热皇蟹扛霓k無此職責，二人向省政府申請復議，要求市政府給以解決。10月22日，省政府亦送達“不予受理決定書”，理由是：“申請人請求被申請人作出具體行政行為所涉及的內容不是被申請人的法定職責，不屬于《行政復議法》第六條規定的受案范圍?！?/span>

　　至此，房改售房售價糾紛成了單位主管機關、法院、政府三不管的真空帶。

　　筆者意見：

　　一、人民法院具有房改售房售價糾紛管轄權。

　　法院對此類糾紛是否具有訴訟管轄權關鍵在于對最高院“關于房地產案件受理問題的通知”的理解和適用。該“通知”第三條規定：“因單位內部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產糾紛，均不屬于人民法院主管工作的范圍，當事人為此而提起的訴訟，人民法院應依法不予受理或駁回起訴，可告知其找有關部門申請解決。”?該“通知”針對的是“有關房屋和土地使用方面的糾紛（“通知”文中語），排除的是“單位內部建房、分房等而引起的占房、騰房等房地產糾紛”，很明顯，是“使用方面的糾紛”，并未排除“售房售價糾紛”。

　　本案的性質是因雙方買賣房屋引起的合同糾紛，學校是售房人，劉某、張某是購房人，雙方的法律關系是公有住房買賣合同關系，交易的標的是房屋所有權，在此法律關系中當事人的主體地位是平等的。本案不屬于“單位內部的占房、騰房等住房使用權上的糾紛”，也不屬于房改糾紛，雙方當事人在參加房改資格認定上、人事勞動關系確認上、工齡、職稱、職務、工作年限認定上或享受國家政策規定上等方面沒有發生爭執。

　　本案具有截然分明的兩大階段：分房階段和買房階段。分房階段沒有糾紛，也沒有產生糾紛，分房時預交購房款也無可非議；買房階段產生糾紛，糾紛的起因只在于售房單位沒有任何合法根據和理由、超出政府的明確規定占有購房人預交購房款拒不退還。案件是否屬于法院管轄關鍵是看糾紛的實質性質是使用權還是所有權，不是以“因單位內部建房、分房等而引起”之原因而定。本案雙方的爭議與“占房、騰房”毫無關系。

　　所以，區、市兩級法院對最高院的通知作擴大解釋、強行套用明顯不當，相繼作出“駁回起訴、上訴”的裁定，既是認定案件法律關系事實錯誤，也是適用最高院“通知”而排除法院管轄錯誤。本案完全符合《民事訴訟法》第三條的規定，是公民與法人之間因財產關系提起的民事訴訟。在房屋所有權買賣的法律關系中，雙方是平等民事主體，人民法院應當進行實體審理，不應回避矛盾，棄而不管。

　　二、人民政府具有房改售房售價糾紛管轄權。

　　政府對此類糾紛的管轄權來源于政策性文件，這些房改政策規定是：

　　1.《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發[1994]43號?1994年7月18日):出售公有住房的成本價和標準價由市（縣）人民政府逐年測定，報省、自治區、直轄市人民政府批準后公布執行。加快住房建設和推進城鎮住房制度改革是各級人民政府的重要職責。要加強對各市（縣）房改工作的檢查督促，保證國家房改政策的貫徹落實和房改工作的健康推進。所有單位，不論隸屬關系，都應執行所在市（縣）人民政府對房改工作的統一部署和規定。要嚴肅房改紀律，嚴格執行國務院的統一政策。要加強紀律監督、檢查，對不執行國家統一政策、低價售房、變相增加優惠和以權謀私等違法、違紀行為要嚴肅查處。

　　2.《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發[1998]23號?1998年7月3日）：進一步搞好現有公有住房出售工作，規范出售價格。各級地方人民政府要切實加強對城鎮住房制度改革工作的領導。對違反《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》和本通知精神的行為要認真查處、從嚴處理。

　　3.《建設部、國務院住房制度改革領導小組關于加強出售公有住房價格管理的通知》（1988年12月5日）：公有住房的出售價格應按國務院國發[1988]11號文件規定的內容合理確定。建立公有住房出售價格申報制度。各產權單位向職工出售的公有住房，統一進行價格評估，報城市房地產管理機關和住房制度改革辦公室審定后才能出售。各產權單位不得自行定價出售。各級房改辦、物價部門和房地產管理部門要及時總結經驗，加強對公有住房出售價格的指導和監督，對在公有住房出售中以權謀私、違反國家物價政策的干部、單位要嚴肅查處，特別對從事房改工作的人員和領導干部的違法亂紀行為更要從嚴處理。

　　4.《國家國有資產管理局、建設部、財政部關于加強出售國有住房資產管理的暫行規定》（1995年5月31日）：出售國有住房的單位，必須嚴格遵守國家城鎮住房制度改革的有關政策、法規的規定，以防止國有資產流失。對不按國家政策、法規規定出售國有住房，造成國有資產流失的單位和個人，國有資產管理部門有權予以制止，并提請本級人民政府或會同有關部門追究其責任，作出經濟、行政的處分；對觸犯刑律的責任人，要依法追究刑事責任。

　　5.《建設部關于進一步搞好公有住房出售工作有關問題的通知》（1999年2月10日?建房改[1999]43號）要求各地住房制度改革領導小組（住房委員會）嚴格執行《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》規定的各項售房政策，不得隨意增加折扣項目和擴大折扣幅度。凡不符合《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》規定，擅自出臺的折扣政策，一律停止執行。

　　6.《國務院關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》（1991年6月7日）：各城鎮的售房價格要加強管理，售房價格由所在省、自治區、直轄市人民政府審批。在同一市、縣內的房改政策、辦法和實施步驟應當統一，所有單位，不論隸屬關系，都應服從當地人民政府對住房制度改革的統一部署。

　　7.《黑龍江省進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設實施方案》（1998年12月21日）：各地市縣房地產行政主管部門要會同紀檢、監察等部門清查和糾正住房制度改革過程中的違法違規行為。中省直單位都應執行所在地政府的房改統一規定。

　　另外，在哈爾濱市房產住宅局網站向社會公布的“房改工作處（市房改辦公室）介紹”中也明確列示了“對違反房改政策法規的行為進行行政處罰”的法定職責。

　　歸納國家、省、市房改有關政策規定可清楚、明確地得出三個結論：

　　一是城鎮住房制度改革是黨和國家的大政方針，推進城鎮住房制度改革是哈爾濱市人民政府的重要職責，市政府的住房制度改革委員會是具體負責公有住房出售政策貫徹落實的職能部門，具有公有住房出售價格的監督管理權；

　　二是出售公有住房的價格應按國務院規定由政府制定，所有單位都應執行市政府對房改工作的統一部署和規定，各產權單位不得自行定價出售，產權單位自行定價是無效的；

　　三是對不執行國家統一政策規定出售公有住房的單位和個人，政府應追究其責任，認真查處、從嚴處理，作出經濟、行政處分，對觸犯刑律的責任人，要依法追究刑事責任。

　　可見，政府有責任、有義務貫徹執行國家政策和規定，行使管理監督權，不應當對公然的違法、違規行為漠視不管、放任自流。特別是市房改辦通過下發字號文件“批復”已經在履行房改售房定價管理職責，不應有頭無尾、務虛不務實。應當把政府指令落到實處，以體現人民政府為人民辦實事、不說空話的務實精神。

　　三、房改售房價格由政府定價，售房單位職代會以及售房單位均無權定價。

　　這是一系列政府文件所明文規定的，也是市房改辦專門對售房單位下發字號文件“批復”中明確規定的。

　　售房單位以“住房分配方案”抗辯稱售房定價是經全體職工同意的，是“一口價”，買賣雙方愿打愿挨。但是，即使在該“住房分配方案”中也有明確標明：對于價格“如國家和上級部門另有規定，再行調整?！焙螞r，職代會可以決定“福利分房”但決定不了“房改售房”。售房單位挾所謂職代會的定價決定來對抗法律與政策、對抗政府的文件直接指定是無效的。

　　任何公有房屋管理單位均無權給房改售房定價、高價或低價出售公有住房，這是不爭的事實。如果法律和政府認可這一行為，任由其為所欲為，那么，每一個基層單位都有權各自定價自賣公房，國家的房改政策行同虛設，混亂局面將不堪設想。公有房屋管理單位自行決定房改售房定價，既是違反黨和國家的房改政策的行為，又是公然侵占公民財產權益的違法行為。公民的合法財產所有權是《中華人民共和國憲法》所明確保護的，絕不是售房單位所能任意侵占的。在預購房款差額的所有權糾紛中，購房人與售房單位是平等的民事主體，不存在領導與被領導、管轄與被管轄的關系，售房單位沒有對此作最終裁決的權力，違反房改政策、違反政府定價的行為是無效的。

　　四、售房單位高價出售公房的行為違法違規，應當返還多收購房人的購房款，并應當償付利息。

　　我國進行城鎮住房制度改革、出售公有住房，是黨和政府的大政方針，是建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的城鎮住房新制度的需要，關系到實現“三個代表”，關系到改革開放大局，關系到廣大職工的切身利益，關系的社會的安定團結，所以，黨中央、國務院及有關職能部門對此有明確的、嚴格的規定和要求。

　　本案購房人應當像每一個參加房改購房的職工一樣享受國家房改政策給以的優惠（包括夫妻雙方的工齡、教師身份、獨生子女、現住房、專業技術職稱等等），這是黨和政府給予購房人辛勤工作幾十年的回報，也是房改售房政策的主要意圖之一。并且，“職工按成本價或標準價購買的公有住房，每個家庭只能享受一次?！保ā秶鴦赵宏P于深化城鎮住房制度改革的決定》第十八條）。但是，不僅購房人本人、甚至包括購房人配偶和家庭的合法權益，都被售房單位粗暴、肆意地剝奪了。根據建設部《已購公有住房和經濟適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規定》，購房人若上市出售已購公有住房時，還要繳納10%的土地出讓金和按規定繳納所得收益。這樣，購房人不但未能享受到應當享受的政策優惠，反而要付出更多的支出，房改政策的初衷在此蕩然無存。

　　購房人所購公有住房是國家所有，售房單位只是房屋的管理者，從行為主體上也無權超出國家政策以及政府的明確規定、侵占故意多收的購房款，更不可以任意排除黨和國家政策的約束，排除任何部門、機關的管轄而為所欲為，公然侵犯公民的合法財產而不受制裁。本案售房單位的行為于法無據，于理不通，于情不可，應當返還多收購房人的購房款并償付利息。

　　五、解決房改售房售價糾紛管轄權問題的意義和途徑。

　　購房人參加房改售房被勒截高價，合法權益受損、糾紛出現卻告狀無門、解決無路，據了解與反映，此類問題在不一的地區、不同的單位、不定的人數中均有存在。房改售房售價糾紛的處理產生如此尷尬的、不成為結果的結果，引發了有關媒體的重視和興趣，《生活報》曾對此案予以報道，從百姓權益維護的角度予以評說。

　　筆者作為律師，覺得對這一問題的討論與解決的意義已經遠不是某些人的個人利益，而具有更深層次的內涵：涉及到“三個代表”思想的落實、法治國家的主旨、人權保障的憲法原則、救濟程序的有效性、社會安定團結的穩定因素多項重要方面，決不可掉以輕心、不以為然。

　　有糾紛，就應當有糾紛解決的途徑和辦法，這是保障人權的一個起碼條件。對于房改售房售價糾紛，兩級法院不管的法律依據不成立，也沒有按照規定“告知其找有關部門申請解決”；兩級政府及其職能部門不管的理由不成立，與政策規定明顯相悖；售房單位上級主管部門的態度同樣是不負責任的表現。

　　長期以來，公民的權益實現不盡如人意，一方面是公民的權益虛位，受損的權利無法恢復；另一方面是相當一部分糾紛滯留于救濟的門外，成為危害社會穩定、威脅司法權威的社會惡疾。公民的救濟權能否得到保障是衡量其人權實現程度的重要標尺，“有侵權必有救濟”是法律基本原則之一。

　　就目前而言，對于此類房改售房售價糾紛，在國務院或最高人民法院未有明確確定管轄之前，售房單位上級主管部門有權監督及查處，人民法院與人民政府也均有管轄權。主管部門、政府、法院都有義務、有責任保障房改政策的實施，保護購房職工的合法權益。特別是人民法院，更不應輕易堵死權益受損人尋求法律最后救濟的途徑。

　　期望這一問題盡快納入法治規范的議事日程，明確具體的管轄部門及解決辦法，相信終究會有一個切實可行、行之有效的結果，但愿不會太遙遠，更不愿以損害更多購房人的合法權益為代價。