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陜西藝林實業有限責任公司、銀川市人民政府裝飾裝修合同糾紛二審民事判決書
時間：2020年05月09日 來源： 作者： 瀏覽次數：2272 收藏[0]中華人民共和國最高人民法院
民 事 判 決 書
（2017）最高法民終675號
上訴人（一審原告、反訴被告）：陜西藝林實業有限責任公司。住所地：陜西省西安市經濟技術開發區鳳城四路91號。
法定代表人：趙喜林，該公司董事長。
委托訴訟代理人：馮寶生，該公司總裁。
委托訴訟代理人：杜聯盟，該公司員工。
上訴人（一審被告、反訴原告）：銀川市人民政府。住所地：寧夏回族自治區銀川市金鳳區北京中路166號行政中心院內。
法定代表人：白尚成，該市市長。
委托訴訟代理人：馬俊杰，該市人民政府法制辦工作人員。
委托訴訟代理人：莫吉玨，寧夏合天律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）：銀川市行政中心工程建設指揮部。住所地：寧夏回族自治區銀川市金鳳區行政中心院內3號樓323室。
負責人：蔣光臨，該指揮部總指揮。
上訴人陜西藝林實業有限責任公司（以下簡稱藝林公司）因與上訴人銀川市人民政府（以下簡稱銀川市政府）、被上訴人銀川市行政中心工程建設指揮部（以下簡稱指揮部）裝飾裝修合同糾紛一案，不服寧夏回族自治區高級人民法院（2013）寧民初字第29號民事判決，向本院提起上訴。本院于2017年8月28日立案后，依法組成合議庭，公開開庭進行了審理。上訴人藝林公司的委托訴訟代理人馮寶生、杜聯盟，上訴人銀川市政府的委托訴訟代理人馬俊杰、莫吉玨到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
藝林公司上訴請求：1.撤銷（2013）寧民初字第29號民事判決第一項、第三項；2.判令銀川市政府支付拖欠工程款17,592,831.83元以及利息6,344,911.20元，并支付至實際給付之日;3.改判駁回銀川市政府要求藝林公司提交四套竣工圖以及竣工資料的訴訟請求；4.案件受理費由銀川市政府、指揮部全部負擔。事實和理由：一、2005年7月10日我公司與銀川市行政中心建設辦公室（以下簡稱建設辦，后更名為指揮部）簽訂《銀川市行政中心幕墻外裝飾（II段、IV段）施工圖設計與施工工程施工合同》（以下簡稱《施工合同》），約定了工程價款、工期、工程款支付、工程變更、竣工驗收與結算。我公司按照合同約定完成施工，于2006年將案涉工程交付銀川市政府使用。2007年5月10日，我公司向案涉工程的監理單位寧夏建設咨詢監理中心報送了工程竣工報驗單，2007年5月30日，案涉工程通過監理單位初步驗收，2007年6月5日，銀川市政府在工程竣工報告單上蓋章確認。2012年6月6日，我公司通過EMS向建設辦郵寄了竣工資料、竣工圖紙、決算書等資料，建設辦在2012年6月8日予以簽收。我公司在決算書中確定的總造價為48,053,371.83元，其中合同內價款為23,458,645.31元，合同外價款為25,016,493.72元，扣除合同內減少價款421,767.20元，案涉工程扣除已支付款項，尚拖欠應付工程款17,592,831.83元。我公司的所有簽證均載明簽證原因、增加的工程款項目及價款，并有監理單位簽字蓋章及建設單位銀川市政府派駐工地的工程師簽字，簽證的形式要件合法，工程簽證價款應當計入工程總造價內。按照《施工合同》約定，銀川市政府應在收到上述資料后28日內進行審核，但銀川市政府在2012年11月12日才向我公司發出要求再次報送工程結算與竣工資料的函，已超過《施工合同》約定期限，應視為銀川市政府對我公司竣工結算文件已認可，銀川市政府應按照我公司提交的決算書確定的工程價款支付工程款及利息。二、我公司按合同約定及時履行了提交竣工結算報告及結算資料的義務，銀川市政府已在2012年6月8日收到案涉工程結算資料（具體為竣工圖紙4份，其中二標段4份，四標段4份，竣工資料共4份，分套A4份，分套B4份，決算書4份，工程造價48,053,371.83元）。一審法院從檔案館調查的資料也證明檔案館中有我公司提交的相關資料。工程竣工至今已久，現要求我公司再次提交工程竣工資料非常困難，銀川市政府該訴請應依法駁回。三、寧夏正業通工程咨詢有限責任公司（以下簡稱正業通公司）在審價的過程中，并未同我公司進行溝通聯系或現場勘驗或索要資料或聽取意見，而是在只有銀川市政府單方參與的情況下出具了寧正審字（2013）第027號《基本建設工程結算審核報告》（以下簡稱《審核報告》），有失客觀公平性。銀川市政府與正業通公司簽訂的《建設工程造價咨詢合同》約定，本工程造價業務工作時間為2005年4月15日至2008年4月30日終結，需要延長的，正業通公司應書面通知委托人。銀川市政府未向一審法院提交正業通公司要求延長合同期限的書面證據，正業通公司與銀川市政府之間的合同關系已經結束，已無權對案涉工程出具《審核報告》。
銀川市政府辯稱，一、《施工合同》約定專用條款的效力優先于通用條款，故合同專用條款約定的“工程結算最終以發包人委托的決算送審部門審核的結果為準”，效力優先于合同通用條款約定的“銀川市政府在收到資料后28日進行審查”。銀川市政府依據合同約定有權確定并委托具體的決算審核部門，審核結果為確定工程結算價的最終依據。二、《最高人民法院關于人民法院在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結論問題的復函》中載明，“財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設基金的監督管理，不影響建設單位和承建單位的合同效力及履行。但是建設合同中明確約定以財政投資的審核結論作為結算依據的，審核結論應當作為結算的依據。”案涉工程系財政性投資工程，正業通公司系銀川市政府財政局委托的對財政性投資工程進行審計的審核部門，依據合同約定，該《審核報告》應當作為結算依據。三、藝林公司主張適用通用條款第33條及《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十條之規定的前提是，雙方在施工合同中做出特別約定，不能僅依據格式合同通用條款中“發包方對承包方提交的竣工結算文件逾期未答復視為認可”的規定。四、寧夏回族自治區第一建筑公司（以下簡稱區建一公司）系案涉工程主體工程承包人，具有對整個工程主體及分包工程結算竣工文件進行統籌審查的義務，指揮部將藝林公司寄送的材料送交區建一公司審核后，區建一公司于2012年7月2日向藝林公司寄送查驗說明，因藝林公司拒收而被退回。銀川市政府在藝林公司寄送材料后28天內完成審驗并回復，因藝林公司寄送的竣工資料嚴重不符合要求導致不能備案。《建設工程造價咨詢合同》約定，由于第三人原因致咨詢人工作延誤的則造價咨詢工作相應延長。由于藝林公司的原因導致未能在《建設工程造價咨詢合同》約定期限內完成結算審核，正業通公司依據合同有權延長工作期限直至完成審核。五、根據《施工合同》約定，真實有效的經濟簽證應有銀川市政府蓋章確認，或總工程師苗成學的確認。《監理合同》約定，本工程監理公司無變更決定權。藝林公司提交的經濟簽證均無銀川市政府蓋章及苗成學的簽字確認，該簽證單不能作為結算依據。六、《施工合同》專用條款第32.1條約定“在竣工前10天向發包人提交竣工圖及竣工資料四套”，藝林公司寄送的資料存在重大瑕疵，未完成提供竣工圖及竣工資料四套的合同義務，一審法院在銀川市城建檔案館查詢的備案資料顯示其中并無竣工資料。藝林公司仍負有依約提供完整資料的合同義務。七、藝林公司向一審法院提交《交工驗收證書》，意圖證明工程完成竣工驗收，我方指出其上書寫的“苗成學”字樣為偽造并申請司法鑒定，藝林公司隨即撤回了該證據。經一審法院在銀川市城建檔案館查詢，顯示確無竣工驗收報告，說明案涉工程因藝林公司提交的資料不全導致至今尚未出具正式竣工驗收報告。綜上，藝林公司的上訴理由無事實及法律依據，請求法院予以駁回。
銀川市政府上訴請求：1.撤銷（2013）寧民初字第29號民事判決第一項，改判駁回藝林公司提出的有關工程款及利息的訴訟請求；2.撤銷（2013）寧民初字第29號民事判決第二項，改判駁回藝林公司提出的有關質量保修金利息的訴訟請求；3.撤銷（2013）寧民初字第29號民事判決第五項，改判藝林公司返還銀川市政府超付工程款131,963元，并判令藝林公司向銀川市政府支付各項違約金82,000元；4.本案一、二審的訴訟費由藝林公司負擔。事實和理由：一、一審判決將勞保基金作為工程款直接判定由銀川市政府向藝林公司支付，違反寧夏回族自治區住房和城鄉建設廳下發《關于做好建筑工程勞動保險費管理辦法廢止后接續工作的通知》（寧建（建）發（2016）24號）的規定。案涉工程的勞保基金已于2016年12月28日由銀川市會計核算中心繳納至銀川市建筑行業管理處，藝林公司應依程序向銀川市建筑行業管理處申領撥付勞保基金，一審判決第一項內容錯誤。二、雙方簽訂《施工合同》及《銀川市行政中心幕墻外裝飾II標段（II段、IV段）施工圖設計與施工工程合同修改協議》（以下簡稱《修改協議》）約定，藝林公司在竣工前十天向銀川市政府提交竣工圖及竣工資料四套，履約保證金待工程竣工驗收合格后按工程結算總價的5%留作質量保修金，其余無息退還，質量保修金待保修期滿后無息退還。故藝林公司提交四套竣工圖及竣工資料的義務先于銀川市政府退還質量保修金的義務，根據《中華人民共和國合同法》第六十七條之規定，在藝林公司存在先違約行為的情況下，我方暫扣質量保修金的行為是在行使先履行抗辯權，不屬于違約行為，不應承擔藝林公司主張的具有違約金性質的利息。一審法院調查的銀川市城建檔案館存檔的資料僅能證明，直到2012年9月11日備案存檔的僅有合同和竣工圖目錄，藝林公司無證據證明已向銀川市政府提供四套竣工圖和竣工資料，藝林公司的違約行為一直延續至今。一審法院在已查明藝林公司有先違約行為的情形下判令銀川市政府就質量保修金承擔具有違約金性質的利息，明顯錯誤。三、《施工合同》約定由藝林公司承擔電費、修復費用和清潔費用，銀川市政府代藝林公司支付的電費58,806元、區建一公司維修費7,600元、銀川承天物業保潔費24,922元，均應由藝林公司承擔。藝林公司長期存在工程進度逾期、不文明施工、不按約施工等各項違約行為，經工程監理單位及建設辦工程部確認，藝林公司應付違約金總計82,000元，按照《施工合同》的約定，藝林公司應承擔上述違約金。
藝林公司辯稱,一、2012年6月6日，我公司向銀川市政府郵寄了案涉工程決算書，決算總價款為48,053,371.83元，其中合同內價款為23,458,645.31元，應以此作為認定案涉工程價款的依據。二、由于銀川市政府不斷進行工程變更，造成工程進度逾期的責任不在我公司。銀川市政府認為我公司存在施工人員不文明行為并下發罰款通知，沒有合同和法律依據。三、按照雙方約定，銀川市政府在2014年就應當退還我公司履約保證金，其遲延退款，應當承擔相應的利息。四、銀川市政府向法庭提交的繳納勞保統籌的發票并非新證據，我公司于2013年12月將銀川市政府訴至法院，銀川市政府提交的2016年繳納勞保基金的發票，不能說明是為我公司該工程繳納的。故銀川市政府的上訴請求不能成立，應予駁回。
藝林公司向一審法院起訴請求：1．判令銀川市政府支付拖欠工程款17,592,831.83元及利息6,344,911.2元(利息按中國人民銀行同期平均貸款利率從2007年1月1日至2008年12月31日計算基數為15,190,163元（扣質保金）；從2009年1月1日至2012年6月30日計算基數為17,592,831.83元)，其后利息計算至付清款項之日；2.判令銀川市政府退還藝林公司交納的160萬元履約保證金并承擔逾期退還160萬元保證金的利息77.28萬元（利息按中國人民銀行同期平均貸款利率從2006年12月21日驗收交付計算至2013年12月21日）；3.本案全部訴訟費用由銀川市政府負擔。
銀川市政府向一審法院提出反訴請求：1.判令藝林公司返還銀川市政府超付的工程款131,963元，并判令藝林公司向銀川市政府支付各項違約金總計82,000元；2.判令藝林公司履行合同義務，向銀川市政府提交四套竣工圖及竣工資料；3.本案反訴費用由藝林公司負擔。
一審法院認定事實：2005年6月，建設辦就銀川市行政中心幕墻外裝飾工程施工圖設計與施工工程進行公開招標。2005年7月10日，藝林公司中標銀川市行政中心幕墻外裝飾工程施工圖設計與Ⅱ標段施工工程。2005年7月28日，建設辦作為發包人、藝林公司作為承包人簽訂《施工合同》，約定：承包范圍為Ⅱ段、Ⅳ段外幕墻裝飾工程（干掛石材幕墻及柱、隱框玻璃幕墻及窗、氟碳噴涂鋁檐口板及人字裝飾件安裝）的施工圖設計與施工。開工日期為2005年8月1日，竣工日期為2005年10月30日，工期91天；合同價款為23,458,645.31元。合同通用條款第26.1條約定，在確認計量結果后14天內，發包人應向承包人支付工程款（進度款），按約定時間發包人應扣回的預付款，與工程款（進度款）同期結算；第31.1條約定，承包人在工程變更確定后14天內，提出變更工程價款的報告，經工程師確認后調整合同價款；第31.3條約定，工程師應在收到變更工程價款報告14天內予以確認，工程師無正當理由不確認時，自變更工程價款報告送達之日起14天后視為變更工程價款報告已被確認；第31.5條約定，工程師確認增加的工程變更價款作為追加合同價款，與工程款同期支付；第33.1條約定，工程竣工驗收報告經發包人認可后28天內，承包人向發包人遞交竣工結算報告及完整的結算資料，雙方按照協議書約定的合同價款及專用條款約定的合同價款調整內容，進行工程竣工結算；第33.2條約定，發包人收到承包人遞交的竣工結算報告及結算資料后28日內進行核實，給予確認或者提出修改意見，發包人確認竣工結算報告通知經辦銀行向承包人支付工程竣工結算價款，承包人收到竣工結算價款后14日將竣工工程交付發包人；第33.3條約定，發包人收到竣工結算報告及結算資料后28天內無正當理由不支付工程竣工結算價款，從第29天起按承包人同期向銀行貸款利率支付拖欠工程價款的利息，并承擔違約責任。合同專用條款第5.2條約定，發包人派駐的工程師為苗成學；第23.2條約定，合同價款采用固定價格，合同價款中包括的風險范圍為招標范圍內的按中標價固定不調，風險范圍以外合同價款的調整方法:設計變更、經濟簽證、招標未計入部分、招標暫定價項目及新增項目需調整的部分按本合同約定結算，結算原則按補充條款第47.10條執行；第26條約定，工程款（進度款）支付的方式和時間為每月10日前按審定的上月已完工程量支付工程進度款，余款待工程竣工驗收合格、結算審定后，一年內付清；第32.1條約定，承包人在竣工前10天向發包人提交竣工圖及竣工資料四套（竣工圖紙、驗收報告等全套資料）；第35.2條約定，因承包人原因造成的工期延誤，由承包人按工程總價每日萬分之三承擔違約金；第41.3條第（2）項約定，承包人向發包人提供履約擔保，擔保方式為履約保證金234萬元；第（3）項約定，承包人應在簽訂合同7日內提交履約保證金，石材和中空玻璃暫定總價的履約保證金（10%）在第一次工程進度款支付時扣除，鋁單板氟碳噴涂總價的履約保證金（10%）待藝林公司與供貨方簽訂供貨合同后，在工程進度款中扣除。履約保證金待工程竣工驗收合格后轉為質量保修金，保修期滿后無息退還；補充條款第47.1條約定，本工程按二類工程、二類企業計取工程費率，人工費及三項措施費用按招標文件及答疑文件規定計取；第47.2條約定，招標文件（包括圖紙答疑）規定的未計入項目、暫定價項目，施工前由發包人確認價格和規格后方可進行施工，按確認價計入結算；第47.3條約定，現場經濟簽證，每個單項費用（在）5000元以下（的）不予計取，超過5000元由發包人確認后計取；第47.5條約定，本工程勞保基金3%含在合同價內，由發包人按結算價在支付工程款中扣除，并向有關部門繳納；第47.7條約定，承包方必須做好施工交叉作業的配合工作，對工程師的正當指令執行不力、不執行、故意拖延，視為違約行為，每發生一起支付違約金1000-5000元；第47.10條約定，工程結算最終以發包人委托的決算審核部門審核的結果為準。合同附件3工程質量保修書中約定的質量保修期為2年，保修金數額為234萬元（加鋁單板氟碳噴涂總價的履約保證金10%），保修期滿后14天內，發包人無息返還保修金。
2005年9月19日，雙方又簽訂一份《修改協議》，對《施工合同》中的部分條款進行了變更：1.將合同第26條修改為每月10日前按審定的上月已完工程量支付工程進度款。材料專項款（石材、玻璃、鋁單板氟碳噴涂）的支付方式和時間：發包人按照承包人與供應廠商簽訂的合同約定方式支付，并按照承包人提交的經四方簽認的清單及時撥付給承包人。2.將合同第41.3條第（2）款修改為：履約保證金為160萬元（不含石材和中空玻璃履約保證金）。3.將合同第41.3條第（3）款修改為：承包人應在簽訂合同7日內提交履約保證金，履約保證金待工程竣工驗收合格后按工程結算總價的5%留作質量保修金（如不足從工程款中補足），其余無息退還，質量保修金待保修期滿后無息退還。4.將《施工合同》第47.4條修改為：因發包人未按合同約定支付工程進度款（含石材、鋁單板氟碳噴涂、中空玻璃專項款）造成停工的，由發包人承擔停工費用；因承包人原因造成停工的，由承包人承擔發生的費用，工期不予順延。5.將工程質量保修書第四條質量保修金的支付修改為，承包人向發包人支付工程質量保修金的金額為工程結算總價的5%。2005年10月8日，藝林公司向銀川市政府支付履約保證金160萬元。在前述合同簽訂后，藝林公司即開始組織施工，2006年12月21日，案涉工程完工并交付使用。2007年6月，藝林公司單方制作《銀川市行政中心幕墻外裝工程決算書》，該決算書確認的案涉工程造價為48,053,371.83元。
2006年7月，為加強行政中心工程建設工作，銀川市政府成立了指揮部。2012年4月16日，指揮部向藝林公司發出銀行建函發（2012）2號《關于要求報送銀川市行政中心工程結算及竣工資料的函》，主要內容為：銀川市行政中心工程已于2006年12月竣工并交付使用，藝林公司承接的外裝工程結算已由財政局委托銀川市基本建設審查中心（簡稱審查中心）審定，并已通知藝林公司確認蓋章。藝林公司竣工資料至今未交，現已嚴重影響工程資料整體備案手續，并使得城建檔案館的進館工程資料不齊。請速按相關規定交付工程資料，并積極與審查中心聯系，辦理相關結算資料。2012年11月12日，指揮部再次發出銀行建函發（2012）3號《關于要求報送銀川市行政中心工程結算及竣工資料的函》，主要內容為：經再三催要，藝林公司于2012年6月將竣工入館資料通過郵局寄達指揮部，指揮部已及時轉交給區建一公司，但該公司資料員反映資料未按進館要求裝訂，且大部分資料為復印件，該公司已書面通知藝林公司，但藝林公司拒收通知書，希望藝林公司見函后及時與審查中心及區建一公司聯系，盡快將工程結算及入館資料處理完畢，否則一切后果自行承擔。2012年11月21日，藝林公司向指揮部發出《關于盡快支付工程款的函》，主要內容為：案涉工程已于2006年1月9日按照合同約定完成所有施工內容，并將工程整體交付。之后藝林公司按要求于2012年6月6日將竣工圖紙、竣工資料、竣工結算資料、工程決算報告等資料遞交指揮部，指揮部收到前述資料已5個多月，至今未提任何異議。藝林公司于2012年11月20日收到銀行建函發（2012）3號函，該函中提到的竣工資料，藝林公司已按合同約定提交，藝林公司并不知曉竣工資料未入館，藝林公司未拒收過有關通知書，該問題與工程結算付款事宜無關。請指揮部按合同約定，依據藝林公司結算報告中的結算價款立即支付剩余工程款。2012年11月27日，指揮部向藝林公司發出銀行建函發（2012）4號《關于盡快支付工程款的函的回復》，主要內容為：藝林公司《關于盡快支付工程款的函》指揮部于2012年11月27日收悉后，即與區建一公司資料員聯系，對藝林公司6月寄送的相關工程資料再次進行復查，未發現工程決算報告，只有未經監理簽認的工程竣工圖（不完整）、竣工資料（全部為復印件且不完整，復印件不符合城建檔案館歸檔要求），詳細內容附區建一公司6月份接收藝林公司資料后出具的資料核查《說明》。區建一公司已于2012年6月26日將該《說明》郵寄給藝林公司，但因藝林公司拒簽被退回。現將該《說明》再次郵寄，請藝林公司收到后認真核對，出具完整的竣工資料原件，并積極配合區建一公司盡快完成竣工資料入館工作，并與審查中心聯系，盡快確認工程結算。2012年12月1日，藝林公司向指揮部發出《對銀行建函發（2012）4號回復函的答復》，主要內容為：藝林公司已按要求將竣工圖紙、竣工資料、決算書等資料遞交給指揮部，不存在收到的資料中沒有工程決算報告的問題。關于藝林公司拒收《說明》的問題，藝林公司并不知曉，藝林公司從未拒收過有關快遞資料。竣工資料未入館的問題與藝林公司無關，也與工程結算付款事宜無關。請指揮部按合同約定，依據藝林公司結算報告中的結算價款立即支付剩余工程款。
另查明，2005年4月8日，建設辦委托銀川市財政局與正業通公司作為咨詢人簽訂《建設工程造價咨詢合同》,雙方約定由正業通公司為財政性資金和國債資金安排的建設項目及維修項目等提供工程造價結算審核服務，服務類別包括建設工程概算、結算、竣工結（決）算的編制、審核、編制工程造價依據及對工程造價進行監控和提供有關工程造價信息資料等。合同約定的工程造價業務時間為2005年4月15日至2008年4月30日，并約定由于委托人或第三人的原因使咨詢人工作受到阻礙或延誤，以致增加工作量或持續時間，則咨詢人應將此情況與可能產生的影響書面通知委托人，由此增加的工作量視為額外服務，完成建設工程造價咨詢工作的時間相應延長。變更或解除合同的通知或協議應采取書面形式，新的協議未達成前，原合同仍然有效。上述合同簽訂后，正業通公司按照合同約定，對銀川市行政中心Ⅱ段、Ⅳ段幕墻外裝飾工程竣工結算進行了審核，并于2013年3月12日出具《審核報告》，確認案涉工程的審定造價為31,266,583元，其中含中標價23,458,645元及勞保基金910,678元。銀川市政府認為應以上述《審核報告》中的價格作為認定案涉工程價款的依據，但藝林公司對上述審定造價不予認可，認為應按其單方制作的決算書中的價格認定工程造價，并依據該造價向銀川市政府主張下剩工程款未果。
訴訟中雙方均認可自2005年9月至2008年11月，建設辦、指揮部共向藝林公司支付工程款30,396,540元。
一審法院認為，本案爭議焦點為：一、案涉工程的價款應當如何認定；二、銀川市政府是否欠付藝林公司工程款；三、銀川市政府是否應向藝林公司返還履約保證金；四、藝林公司是否應向銀川市政府支付違約金；五、藝林公司應否向銀川市政府提交竣工圖及施工資料。
關于案涉工程的價款應如何認定的問題。建設辦與藝林公司簽訂的《施工合同》及《修改協議》，系雙方真實意思表示，內容不違反法律和行政法規的強制性規定，合法有效，當事人應按照合同約定履行各自的義務。因指揮部系銀川市政府設立的臨時性機構，其不具有獨立承擔民事責任的能力，并非本案適格被告，其因簽訂合同而產生的法律后果，應由設立它的機構即銀川市政府承擔，藝林公司認為應由銀川市政府與指揮部共同承擔付款責任的訴訟請求不能成立。上述合同簽訂后，藝林公司依約完成了案涉工程的施工，現工程已竣工并實際投入使用，銀川市政府應按照合同約定履行支付工程款的義務。關于案涉工程的造價，《施工合同》專用條款第23.2條約定，合同價款采用固定價格，合同價款中包括的風險范圍為，招標范圍內的按中標價固定不調，風險范圍以外合同價款的調整方法為：設計變更、經濟簽證、招標未計入部分、招標暫定價項目及新增項目需調整的部分，按本合同約定結算，結算原則按補充條款第47.10條執行。補充條款第47.10條約定，工程結算最終以發包人委托的決算送審部門審核的結果為準。依據上述合同內容，案涉工程的結算應以建設辦委托的決算送審部門審核的結果為準。在本案中，建設辦在工程完工后，委托正業通公司對案涉工程的竣工結算進行了審核，正業通公司按照合同約定的價款調整方法，以中標價再加減設計變更及其他項目的價款，最終確認案涉工程的審定造價為31,266,583元（其中包括勞保基金910,678元）。該價款應作為認定案涉工程造價的依據，一審法院對此依法予以確認。藝林公司認為應以《決算書》中確認的48,053,371.83元作為認定工程造價依據，但因該《決算書》系藝林公司單方制作，建設辦不予認可，且雙方在合同中明確約定以建設辦委托的決算送審部門審核的結果作為結算依據，故藝林公司的該項訴訟請求不能成立，一審法院不予支持。
關于銀川市政府是否欠付藝林公司工程款的問題。案涉工程造價為31,266,583元，其中包括勞保基金910,678元，銀川市政府主張勞保基金910,678元應從應付工程款中扣除。依據相關規定，在工程價款中扣除勞保基金的前提是銀川市政府已向相關部門交納了勞保費用，因銀川市政府未能提交證據證明其已向相關部門交納該項費用，故一審法院對銀川市政府的該主張不予支持，勞保基金910,678元應作為工程款的一部分支付給藝林公司。在訴訟中，雙方均認可銀川市政府已向藝林公司支付工程款30,396,540元，故銀川市政府下欠工程款的數額應為：工程造價31,266,583元－已付工程款30,396,540元＝870,043元，該款應由銀川市政府支付給藝林公司。因銀川市政府未能按照合同約定及時支付工程款，其還應當向藝林公司支付相應的利息。案涉工程于2006年12月21日交付使用，依據《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十八條的規定，利息應自交付使用之日起計算，因藝林公司主張利息自2007年1月1日起計算，故一審法院以藝林公司主張的日期作為利息起算點，利息應當以欠付工程款870,043元為基數，按照中國人民銀行發布的同期同類貸款基準利率自2007年1月1日計算至判決確定的給付之日。
關于銀川市政府是否應向藝林公司返還履約保證金的問題。依據《施工合同》及《修改協議》的約定，案涉工程的履約保證金為160萬元，該款項待工程竣工驗收合格后按工程結算總價的5%留作質量保修金，其余無息退還，質量保修金待保修期滿后無息退還，質量保修期為2年。案涉工程于2006年12月21日竣工并實際交付使用，故質保期為2006年12月22日至2008年12月22日，因此自2006年12月22日起，履約保證金已轉為質量保修金，因案涉工程已過質量保修期，故質量保修金應予退還，銀川市政府未能按照合同約定向藝林公司返還該款項，還應支付相應利息，利息應以160萬元為基數，按照中國人民銀行發布的同期同類貸款基準利率自2008年12月23日計算至藝林公司主張的截止日期即2013年12月21日。藝林公司關于銀川市政府應向其返還質量保修金并支付利息的訴訟請求成立，一審法院予以支持。
關于藝林公司應否向銀川市政府支付違約金的問題。銀川市政府主張藝林公司在施工期間，長期存在工程進度逾期、不文明施工、不按約施工等各項違約行為，并提交了處罰通知書、處罰決定等證據用以證明藝林公司應向銀川市政府支付違約金82,000元，因藝林公司對上述證據不認可，且僅憑銀川市政府提交的上述證據不足以證實藝林公司存在違約行為，故一審法院對該主張不予支持。
關于藝林公司應否向銀川市政府提交竣工圖及施工資料的問題。依據《施工合同》專用條款第32.1條的約定，承包人應在竣工前10天向發包人提交竣工圖及竣工資料四套。藝林公司向一審法院提交了快遞單、簽收查詢單用以證明其按照合同約定向銀川市政府提交了竣工圖及竣工資料，但該證據只能證實藝林公司向銀川市政府郵寄了部分資料，結合雙方之后的往來函件和銀川市政府提交的《說明》等證據，能夠反映藝林公司提交的資料不完整，僅憑藝林公司提交的快遞單、簽收查詢單等證據并不足以證實藝林公司按照合同約定向銀川市政府提交了四套竣工圖及竣工資料，藝林公司應繼續履行該項合同義務，故銀川市政府關于藝林公司應向其提交四套竣工圖及竣工資料的反訴請求成立，一審法院予以支持。
此外，一審法院還就銀川市政府主張代繳的電費、維修費、保潔費能否成立的問題進行了認定。該院認為，銀川市政府提交電費分攤表、記賬憑證等證據，用以證明建設辦代為繳納電費58,806元、代付維修費7600元、代付銀川承天物業公司保潔費24,922元，但因藝林公司對上述證據不予認可，且銀川市政府也未能提交其他證據以證實前述費用應由藝林公司承擔，故銀川市政府關于藝林公司應向其支付電費、維修費、保潔費的反訴請求不能成立，一審法院不予支持。
綜上，藝林公司的部分訴訟請求及銀川市政府的部分反訴請求能夠成立，一審法院依法予以支持。依照《中華人民共和國合同法》第八條、第三十二條、第四十四條、第六十條第一款、第一百零七條、最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條、第十七條、第十八條、《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條、第一百三十四條第一款、第一百四十八條第三款之規定，一審法院判決：一、銀川市政府于判決生效后15日內向藝林公司支付工程款870,043元，并支付相應利息（利息按照中國人民銀行發布的同期同類貸款基準利率自2007年1月1日起計算至判決確定的給付之日止）；二、銀川市政府于判決生效后15日內向藝林公司返還質量保修金160萬元，并支付相應利息，利息按照中國人民銀行發布的同期同類貸款基準利率自2008年12月23日計算至2013年12月21日止；三、藝林公司于判決生效后15日內向銀川市政府交付四套竣工圖及竣工資料；四、駁回藝林公司的其他訴訟請求；五、駁回銀川市政府的其他反訴請求。如果未按判決指定的期間履行給付金錢義務，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條規定，加倍支付遲延履行期間的債務利息。本訴案件受理費178,631元，由藝林公司負擔155,409元，銀川市政府負擔23,222元；反訴案件受理費4509元，由銀川市政府負擔。
二審中，銀川市政府向本院提交寧夏銀行營業部于2016年12月28日向銀川市會計核算中心（行政建設中心）出具的收取建筑工程勞保基金9,369,975.24元的寧夏回族自治區行政事業性收費、政府性基金票據、加蓋有銀川市建筑行業管理處財務專用章的收取9,369,975.24元勞保基金的銀川市市本級行政事業性收費、罰沒收入繳款通知單，以及加蓋有建設辦印章的銀川市行政中心勞保基金匯總表及建筑安裝工程綜合辦公樓勞保基金明細表原件，用以證明銀川市政府向銀川市建筑行業管理處繳納的9,369,975.24元建筑工程勞保基金中，包括按照藝林公司工程款31,266,583元計算的勞保統籌910,678元。藝林公司經質證對上述證據的證明目的不予認可。本院認為，銀川市政府已提交了上述證據的原件，本院對證據的真實性及關聯性予以認定。
藝林公司上訴主張，銀川市政府派駐工地工作人員張志強簽字確認的后補埋件增加螺栓、設計費、幕墻防雷、腳手架、吊籃費、超高費、三性實驗、Ⅱ段、Ⅳ段增加龍骨共計七份經濟簽證，應計算為其公司施工變更增加的工程款。藝林公司為此向本院提交有張志強簽字的工程簽證及其他工程變更、增加書面材料，用以證明有張志強簽字的工程變更、增加工程款已被銀川市政府認可，對于其他有張志強簽字的書面簽證，也應視為張志強履行職務的行為，相應的工程價款也應計入案涉工程總價款中。經質證，銀川市政府認為，其僅認可有苗成學簽字且加蓋有或只加蓋有指揮部或建設辦印章的文件的真實性和合法性，此類文件是否納入工程造價應以正業通公司出具的《審核報告》的認定為準；正業通公司出具的《審核報告》已經審查了藝林公司提供的工程設計變更及經濟簽證、設計圖紙等，納入了真實、合法、有關聯性的工程設計變更及經濟簽證，排除了無效的設計變更及經濟簽證，最終審核造價相比中標價有明顯增加；按照專用條款約定，超過5000元增量、增加的簽證，銀川市政府有確認權，張志強對簽證的審核僅是發包人審核簽證有效性及是否確認增量和增價的前置審核步驟，有效的簽證必須經指揮部蓋章確認。
正業通公司出具的《審核報告》載明，對后補埋件增價螺栓經濟簽證不予認可的理由為：招標文件第四部分投標報價說明中第3條要求“龍骨位置如不能利用原埋件時，應在報價中說明，并將后置埋件的報價情況單獨列出”，施工單位在投標文件中后置埋件報價60元/個，結算時就應該執行此價格；對設計費經濟簽證不予認可的理由為：招標文件明確招標范圍為“Ⅱ、Ⅳ段外幕墻裝飾工程的施工圖設計與施工”，且依據“幕墻二次設計招標有關技術條款的補充要求”第一條款中第1、2、3款內容約定了二次施工圖設計的技術基本要求，因此設計費已包括在中標價中；對幕墻防雷經濟簽證不予認可的理由為：招標文件中明確考慮防雷措施，且投標圖中也明示了防雷系統圖，施工方對此項不報價，應視為含在中標價中或給予建設方優惠；對腳手架、吊籃費經濟簽證不予認可的理由為：導致工期過長的原因是施工方拖延工期，在此期間建設辦多次發文催促施工方盡快完工，但還是致使工期拖延，造成工期拖延增加的費用應由施工單位自己承擔；對超高費經濟簽證不予認可的理由為：此項費用施工方應在投標報價中予以考慮，如漏項未進行報價，應視為含在中標價中或給予建設方優惠；對三性實驗經濟簽證不予認可的理由為：根據費用定額的內容，材料拉拔實驗費包含在綜合取費中，不能另外增加，且依據“幕墻二次設計招標有關技術條款的補充要求”，第二款中第10項內容規定“幕墻應進行氣密性、水密性及風壓性的三性實驗，其技術檢測指標應達到有關設計規范的要求”，因此此部分價格已包含在中標價中；對Ⅱ段、Ⅳ段增加鋼龍骨經濟簽證不予認可的理由為：投標時施工方鋼龍骨用量計算偏少，屬于施工方應承擔的風險費用，中標價不能調整。
另查明，《施工合同》中的詞語定義中載明，通用條款是根據法律、行政法規規定及建設工程施工的需要訂立，用于建設工程施工的條款；專用條款是發包人與承包人根據法律、行政法規規定，結合具體工程實際，經協商達成一致的條款，是對通用條款的具體化、補充或修改。
二審查明的其他事實與一審查明的一致。
本院認為：指揮部系銀川市政府為建設銀川市行政中心設立的臨時性機構，不具有獨立承擔民事責任的能力，并非本案適格被告，其因簽訂合同而產生的法律后果應由銀川市政府承擔。本案的爭議焦點為：一、案涉工程價款應如何認定；二、銀川市政府是否應向藝林公司支付逾期返還履約保證金的利息；三、藝林公司是否應向銀川市政府支付違約金；四、藝林公司是否應向銀川市政府提交竣工圖及施工資料。下面分別進行評析：
一、關于案涉工程價款應如何認定的問題
《施工合同》中約定，通用條款是根據法律、行政法規規定及建設工程施工的需要訂立，用于建設工程施工的條款；專用條款是發包人與承包人根據法律、行政法規規定，結合具體工程實際，經協商達成一致意見的條款，是對通用條款的具體化、補充或修改；通用條款第33.3條約定，發包人收到竣工結算報告及結算資料后28天內無正當理由不支付工程竣工結算價款，從第29天起按承包人同期向銀行貸款利率支付拖欠工程價款的利息，并承擔違約責任；專用條款第47.10條約定，工程結算最終以發包人委托的決算審核部門審核的結果為準。《最高人民法院關于人民法院在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結論問題的復函》中載明：“財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設基金的監督管理，不影響建設單位和承建單位的合同效力及履行。但是建設合同中明確約定以財政投資的審核結論作為結算依據的，審核結論應當作為結算的依據。”本院認為，專用條款是對通用條款的具體化、補充或修改，雙方已在《施工合同》專用條款中明確約定“最終以發包人委托的決算審核部門審核的結果為準”，因此對于雙方工程結算價款的確定，應當以銀川市政府委托正業通公司做出的《審核報告》的結果作為認定結算金額的依據。《建設工程造價咨詢合同》約定“由于委托人或第三人的原因使咨詢人工作受到阻礙或延誤，以致增加工作量或持續時間，則咨詢人應將此情況與可能產生的影響書面通知委托人，由此增加的工作量視為額外服務”，正業通公司做出《審核報告》時，雖然已經超過《建設工程造價咨詢合同》約定的正業通公司提供工程造價結算審核服務的期間，但銀川市政府對此并未提出異議，故正業通公司作出《審核報告》的時間對于《審核報告》結論并無影響。一審法院依據正業通公司出具的《審核報告》認定藝林公司工程造價為31,266,583元，并無不當。
《施工合同》專用條款第47.5條約定，本工程勞保基金3%含在合同價內，由銀川市政府按結算價在支付工程款中扣除，并向有關部門繳納。二審中，銀川市政府提交的銀川市市本級行政事業收費、罰沒收入繳費通知單能夠證明銀川市政府已經向銀川市建筑行業管理處繳納勞保基金9,369,975.24元，從勞保基金構成明細可以看出，其中包括了藝林公司施工部分的勞保基金910,678元，故按照《施工合同》的約定，該部分款項應當從銀川市政府應付工程款中予以扣減。
銀川市政府依據其自行出具的《行政中心施工臨時用電電費分攤表》及記賬憑證，上訴主張其代藝林公司支付電費58,806元、維修費7600元、保潔費24,922元。因銀川市政府支付上述費用未經藝林公司的確認，藝林公司對上述證據均不予認可，且銀川市政府也未能舉出其他證據證明前述費用應由藝林公司承擔，故銀川市政府上訴主張其代藝林公司支付電費、維修費、保潔費款項應從藝林公司工程款中扣減的請求依據不足，本院不予支持。
藝林公司主張應計算工程變更增加工程款的后補埋件增加螺栓、設計費、幕墻防雷、腳手架、吊籃費、超高費、三性實驗、Ⅱ段、Ⅳ段增加龍骨共計七份經濟簽證，均僅有張志強簽字，并未加蓋建設辦的印章。從藝林公司向本院提交的多份工程簽證看，工程簽證上有建設單位、監理單位、施工單位的人員簽字并加蓋公章，此應為各方在工程施工過程中進行工程簽證的慣例及一直以來的工作模式。藝林公司主張應計算變更增加工程款的七張經濟簽證上，雖有監理單位人員的簽字并加蓋公章、有建設單位銀川市政府工作人員張志強的簽字，但并未加蓋建設辦或指揮部的印章，該經濟簽證的形成不符合各方在履行《施工合同》中的約定和行為習慣。正業通公司在對案涉工程造價進行審核時，結合銀川市政府發布的工程招標文件、藝林公司提交的投標文件以及費用定額等對藝林公司提交的上述七份經濟簽證進行了綜合分析，最終確定對上述經濟簽證不予認可。《施工合同》專用條款中明確約定“最終以發包人委托的決算審核部門審核的結果為準”，因此本院認為對上述經濟簽證是否計算工程款，應以正業通公司作出的審核意見為準。藝林公司的該上訴主張不能成立，本院不予支持。
綜合上述，案涉工程造價31,266,583元，扣減銀川市政府已支付工程款30,396,540元及已繳納勞保統籌910,678元，銀川市政府已超付藝林公司工程款40,635元，藝林公司應向銀川市政府予以返還。需要指出的是，對于銀川市政府就案涉工程已繳納的勞保統籌910,678元，藝林公司有權依程序向銀川市建筑行業管理處申領撥付。
二、關于銀川市政府是否應向藝林公司支付逾期返還履約保證金利息的問題
《工程質量保修書》約定，質量保修期從工程實際竣工之日算起，保修期兩年。《修改協議》約定，履約保證金160萬元待工程竣工驗收合格后按工程結算總價的5%留作質量保修金（如不足從工程款中補足），其余無息退還，質量保修金待保修期滿后無息退還。案涉工程于2006年12月21日竣工并實際交付使用，至2008年12月22日質量保修期屆滿，銀川市政府應當向藝林公司無息退還質量保修金。銀川市政府未按合同約定期限退還履約保證金及質量保修金共計160萬元，應按照中國人民銀行發布的同期同類貸款利率承擔遲延退款的資金利息。故銀川市政府關于其不應承擔遲延退還履約保證金利息的上訴請求不能成立，本院不予支持。
三、關于藝林公司是否應向銀川市政府支付違約金的問題
銀川市政府依據其單方出具的處罰通知書、處罰決定，上訴主張藝林公司因存在工程進度逾期、不文明施工、不按約定施工的違約行為，應支付違約金82,000元。因銀川市政府系單方作出處罰通知及處罰決定，未經藝林公司的確認，藝林公司對此不予認可，且僅依據銀川市政府舉出的上述證據不足以證明藝林公司存在違約行為，故銀川市政府該上訴主張本院不予支持。
四、關于藝林公司是否應向銀川市政府提交竣工圖及施工資料的問題
《施工合同》約定，承包人在竣工前10天向發包人提交竣工圖及竣工資料四套（竣工圖紙、驗收報告等全套資料）。藝林公司提交的2012年6月6日國內特快專遞郵件詳情單上雖載明郵寄內容有圖紙、竣工資料、決算書，但僅能證明藝林公司向銀川市政府提交了竣工圖和竣工資料，并不足以證明藝林公司提交的竣工圖和竣工資料是完整的。銀川市政府在藝林公司提交竣工圖、竣工資料后，多次向藝林公司發函提出藝林公司移交的資料不完整，要求藝林公司提交完整的竣工資料，故藝林公司僅憑國內特快專遞郵件詳情單及簽收查詢單抗辯已經向銀川市政府提交了四套完整的竣工圖及竣工資料，依據不足，本院對其抗辯不予支持。
綜上所述，如果二審沒有出現新的證據，一審判決應予維持。但是，由于二審出現了新的證據，致使本案認定銀川市政府是否欠付藝林公司工程款這一事實發生變化。由于這一變化，藝林公司的上訴請求均不能成立，本院不予支持；銀川市政府的上訴請求部分成立，本院部分予以支持。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第二項之規定，判決如下：
一、維持寧夏回族自治區高級人民法院（2013）寧民初字第29號民事判決第二、三項；
二、撤銷寧夏回族自治區高級人民法院（2013）寧民初字第29號民事判決第一、四、五項；
三、陜西藝林實業有限責任公司于本判決生效后十五日內返還銀川市人民政府工程款40,635元；
四、駁回陜西藝林實業有限責任公司的其他訴訟請求；
五、駁回銀川市人民政府的其他反訴請求。
一審案件受理費183,140元（陜西藝林實業有限責任公司預交訴訟費178,631元，銀川市人民政府預交反訴費4509元），由陜西藝林實業有限責任公司負擔160,947元，銀川市人民政府負擔22193元。二審案件受理費175,616元（陜西藝林實業有限責任公司預交152,128元，銀川市人民政府預交23,488元），由陜西藝林實業有限責任公司負擔152,128元，銀川市人民政府負擔23,488元。
本判決為終審判決。
審判長 楊永清
審判員 汪國獻
審判員 李 濤
二〇一七年十一月二十八日
法官助理呼延靜
書記員馮宇博