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莆田市中醫院與福建省莆田市閩中田野汽車貿易有限公司、莆田市志強汽車貿易有限公司建設用地使用權糾紛審判監督民事判決書
時間：2020年05月08日 來源： 作者： 瀏覽次數：2765 收藏[0]中華人民共和國最高人民法院
民 事 判 決 書
（2014）民提字第125號
再審申請人（一審被告、原再審申請人，二審上訴人）：鄭少春。
委托代理人：陳新棋，福建典冠律師事務所律師。
委托代理人：陳晶，福建典冠律師事務所律師。
被申請人（一審原告、原被申請人，二審被上訴人）：莆田市中醫院，住所地福建省莆田市城廂區霞林村獅頭山。
法定代表人：陳國忠（又名沈國忠），該院院長。
一審被告：福建省莆田市閩中田野汽車貿易有限公司，住所地福建省莆田市城廂區下林福廈路109公里處。
法定代表人：鄭細欽，該公司董事長。
委托代理人：陳新棋，福建典冠律師事務所律師。
委托代理人：陳晶，福建典冠律師事務所律師。
一審被告：莆田市志強汽車貿易有限公司，住所地福建省莆田市城廂區下林福廈路109公里處。
法定代表人：葉志強，該公司董事長。
委托代理人：陳新棋，福建典冠律師事務所律師。
委托代理人：陳晶，福建典冠律師事務所律師。
再審申請人鄭少春因與被申請人莆田市中醫院（以下簡稱中醫院），一審被告福建省莆田市閩中田野汽車貿易有限公司（以下簡稱田野汽貿）、莆田市志強汽車貿易有限公司（以下簡稱志強汽貿）建設用地使用權糾紛一案，不服福建省高級人民法院（以下簡稱福建高院）（2012）閩民再終字第6號民事判決，向本院申請再審。本院于2013年12月30日作出（2013）民再申字第3號民事裁定，提審本案并中止原判決執行。本案提審后，本院依法組成合議庭，于2014年7月25日進行了開庭審理。鄭少春及其委托代理人陳新棋、陳晶，田野汽貿和志強汽貿委托代理人陳新棋、陳晶到庭參加訴訟，中醫院經本院依法公告傳喚未到庭。本案現已審理終結。
2008年3月10日，中醫院向福建省莆田市中級人民法院（以下簡稱莆田中院）起訴請求：1、判令鄭少春、志強汽貿將中醫院所有的座落于福建省莆田市城廂區霞林村福廈路109公里處的現由志強汽貿使用的店面及土地返還給中醫院；2、判令鄭少春向中醫院支付座落于福建省莆田市城廂區霞林村福廈路109公里處的現由志強汽貿使用的店面及土地的占用費206.4萬元（自2000年11月10日起計至鄭少春將店面及土地返還中醫院之日止、暫計至2008年1月10日止為206.4萬元，其中店面預估600平方米，每平方米每月按當地市場價租金20元為標準計算占用費，為103.2萬元，除店面所占的土地外的土地面積預估1000平方米，每平方米每月按當地市場價租金12元為標準計算占用費，為103.2萬元）；3、判令田野汽貿對上述第二項中2000年11月10日至2006年2月21日的占用費152.08萬元與鄭少春對中醫院承擔連帶清償責任；4、判令志強汽貿對上述第二項中2006年2月22日起至將店面及土地還給中醫院之日止的占用費（暫計至2008年1月10日止為543200元）與鄭少春對中醫院承擔連帶清償責任；5、判令鄭少春將付給中醫院的75萬元款項直接沖抵店面及土地占用費；6、由鄭少春、田野汽貿、志強汽貿承擔本案訴訟費用。
莆田中院經審理，作出（2008）莆民初字第26號民事判決：一、鄭少春、志強汽貿于判決生效之日起十日內自行拆離其所占用的座落于莆田市城廂區霞林村福廈路109公里處的地上建筑物，并將土地退還中醫院；二、鄭少春于判決生效之日起十日內支付給中醫院土地占用費（計算方法：土地占用費自2000年11月10日起，每個月以1523.2平方米，按每平方米3元計至2003年11月10日止。自2003年11月11日起，每個月以1523.2平方米，按每平方米6元計至鄭少春、志強汽貿返還1523.2平方米的土地止）；三、中醫院于判決生效之日起十日內返還給鄭少春土地轉讓款75萬元及利息（以75萬元為基數，自2001年1月23日起按中國人民銀行同期同類貸款利率計息至中醫院還清該款止）；四、以上第二項、第三項的款項可予以相互對抵，多還少補；五、駁回中醫院其他訴訟請求。一審案件受理費23312元，由中醫院負擔7312元，鄭少春負擔16000元。
中醫院不服，向福建高院提起上訴。因中醫院經通知后沒有預繳上訴費，福建高院于2009年3月18日作出（2009）閩民終字第214號民事裁定，按其自動撤回上訴處理。該判決發生法律效力。
鄭少春不服，向福建高院申請再審稱，1、雖然鄭少春與中醫院之間沒有達成書面合同，但已實際履行八年之久，雙方之間明顯是屬于土地轉讓行為，該轉讓行為合法、有效。2、莆田中院將中醫院未經平整的荒地，按商業用地認定占用費，明顯違背事實。3、莆田中院并未對雙方當事人的過錯程度進行認定，只是簡單地返還，一方支付租金，一方支付利息。中醫院的過錯程度大于鄭少春的過錯程度。4、中醫院訴求返還土地及支付占用費，已明顯超過訴訟時效，應駁回其訴訟請求。
福建高院于2010年12月20日作出（2010）閩民申字第1056號民事裁定，指令莆田中院再審。
莆田中院再審查明：中醫院為事業單位法人，其法定代表人為陳國忠，又名沈國忠。福建省莆田市人民政府于1997年12月1日出具莆政（1997）土108號莆田市政府文件，該批文項下的土地包括莆國用（1998）第9801500、9801501、9801502和9801503號共計四塊土地。該文件規定：該土地規劃用途是醫院用地和配套住宅用地，用地單位在取得該幅土地使用權后，應嚴格依照批準的莆田市城市總體規劃及該小區詳細規劃進行建設，未經有權一級政府批準，不得擅自改變其用途；這些土地不得分割轉讓。該文件還規定該項目用地以出讓方式取得，其土地使用權可依法轉讓、出租和抵押；如需改變用途，土地辦理轉讓手續前應補交土地出讓金；配套住宅用地如需轉讓，要在完成中醫院項目建設后方可進行轉讓，等等。
中醫院曾與鄭少春商談土地轉讓問題，但雙方沒有簽訂土地使用權轉讓合同。2000年11月10日，鄭少春預付20萬元土地款給中醫院，有中醫院出具收款收據一份為憑，該收款收據載明“暫收鄭少春預付土地款20萬元”。同日，中醫院收到鄭少春預付的款項后，即將本案訟爭的土地交付鄭少春使用。2001年1月18日，中醫院又收到鄭少春支付的土地款20萬元及代墊購車款26萬元后，中醫院又出具收條一份，內容為“茲收鄭少春土地款貳拾萬元正代墊購車款貳拾陸萬元正共計肆拾陸萬元正”。以上收款收據（收條）均蓋有中醫院印章。2001年1月22日，沈國忠出具借條一份，內容為“茲借鄭少春現金陸萬元正”。2001年1月23日，沈國忠出具收條一份，內容為“茲暫收鄭少春叁萬元”。以上借條（收條）均未蓋中醫院印章。
2004年7月，中醫院經莆田市公安局批準，更換了其所使用的印章，并于2006年在中共莆田市委機構編制委員會辦公室年檢表中備案。
2006年2月22日，鄭少春將案涉土地和店面出租給志強汽貿，租期自2006年3月20日至2011年3月19日。
莆田中院再審認為，《中華人民共和國土地管理法》第十二條規定，依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。第五十六條規定，建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意?！吨腥A人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依照本章的有關規定重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金，并辦理登記。第二十條規定，土地使用權轉讓應當簽訂轉讓合同。第二十五條規定，土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓的，應當經市、縣人民政府土地管理部門和房產部門批準，并依照規定辦理過戶登記。莆田市人民政府莆政（1997）土108號文件規定，出讓給中醫院土地規劃用途是醫院用地和配套住宅用地，未經有權一級政府批準，不得擅自改變其用途；如需改變用途，土地辦理轉讓手續前應補交土地出讓金。該文件規定配套住宅用地如需轉讓，要在完成中醫院項目建設后方可進行轉讓。中醫院未經有權一級政府批準、取得準允轉讓的情況下，與鄭少春商談中醫院規劃用地的轉讓，明顯違反了法律、法規及莆田市人民政府文件的規定，其土地使用權轉讓行為是無效的。鄭少春稱，雙方雖然沒有達成土地轉讓書面合同，但已實際履行八年，土地轉讓行為合法、有效。經查，從本案現有的證據來看，鄭少春雖曾預付土地款給中醫院，但雙方沒有正式簽訂土地使用權轉讓合同，且雙方對土地轉讓價款、土地四至范圍、面積的陳述均不一致，因此，確定雙方土地轉讓行為合法有效事實不清，證據不足。故鄭少春申請再審所稱的理由不能成立，不予采納。雙方基于以上無效民事行為所取得的財產應予以返還，并賠償對方因此所受的損失。鄭少春占用中醫院場地用于汽車經營和租賃，其應向中醫院返還該占用的土地并承擔實際占用費，實際占用費應按占用的土地面積1523.2平方米，以每平方米3元計算自2000年11月10日起計至2003年11月10日止，以每平方米6元自2003年11月11日起計至鄭少春、志強汽貿將占用的土地返還給中醫院止。中醫院至2001年1月23日止共收鄭少春款項計75萬元，應以該款為基數，按中國人民銀行同期同類貸款利率計息，自2001年1月23日計至中醫院還清該款止，以上本息可予對抵上述土地占用費，多還少補。志強汽貿現實際租用案涉土地，其應與鄭少春一起承擔返還義務。經該院審判委員會討論決定，莆田中院作出（2011）莆民再初字第2號民事判決：維持莆田中院（2008）莆民初字第26號民事判決。案件受理費23312元，由中醫院承擔7312元，鄭少春承擔16000元。
鄭少春不服，向福建高院上訴稱，1、其與中醫院之間土地使用權轉讓行為事實清楚、證據確鑿，價格、面積、四至范圍明確，合法有效，其所支付的75萬元足以支付當時購買訟爭地塊的土地價款。2、志強汽貿與鄭少春租賃合同到期后已于2011年3月搬離訟爭地塊，但再審判決未查清基本事實仍判決志強汽貿自行搬離建筑物并將土地退還給中醫院有誤。3、中醫院主張雙方之間的土地轉讓轉為租賃關系事實不清、證據不足，應承擔舉證不能的法律后果。故請求撤銷原判，駁回中醫院的訴訟請求。
中醫院答辯稱，l、其與鄭少春之間未達成建設用地轉讓合同。雙方雖曾經對轉讓的事實有過協商，但對土地轉讓的價格、面積以及四至、范圍最終未達成協議。2、其與鄭少春之間存在租賃關系，后租賃時間已到，對方繼續占用，屬于侵權行為。故請求駁回上訴，維持原判。
田野汽貿、志強汽貿答辯稱，其向鄭少春租賃店面的合同已到期，其已搬離及支付相應的租金，與本案無關。
福建高院對一審查明的當事人無爭議的事實予以確認。
福建高院另查明，志強汽貿已于2011年3月19日租賃期屆滿后搬離訟爭地塊。
福建高院認為，《中華人民共和國土地管理法》第十二條規定：“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續”。第五十六條規定：“建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意”。據此，改變土地權屬和用途的，不僅應當報有關行政部門審批，而且應當依法辦理土地變更登記手續。中醫院與鄭少春之間的土地轉讓行為既未報請相關有權行政部門審批，亦未辦理土地權屬及用途的變更登記手續，違反了上述法律規定，其轉讓行為應屬無效。鄭少春上訴認為其與中醫院土地轉讓行為合法有效與法相悖，不予支持。雙方基于無效民事行為所取得的財產應予以返還，并賠償對方因此所受的損失。鑒于志強汽貿已于2011年3月19日租賃期限屆滿后搬離案涉地塊，故莆田中院對該事實未予認定不當，應予糾正。福建高院據此判決：一、撤銷莆田中院（2011）莆民再初字第2號民事判決和（2008）莆民初字第26號民事判決；二、鄭少春應于判決生效之日起十日內自行拆除座落于福建省莆田市城廂區霞林村福廈路109公里處的地上建筑物，并將土地退還給中醫院；三、鄭少春應于判決生效之日起十日內支付給中醫院土地占用費（計算方法：土地占用費自2000年11月10日起，每個月以1523.2平方米，按每平方米3元計至2003年11月10日止。自2003年11月11日起，每個月以l523.2平方米，按每平方米6元計至鄭少春返還1523.2平方米的土地止）；四、中醫院應于判決生效之日起十日內返還給鄭少春土地轉讓款75萬元及利息（以75萬元為基數，自2001年1月23日起按中國人民銀行同期同類貸款利率計算至中醫院還清該款止）；五、以上第三項、第四項的款項可予以相互對抵，多還少補；六、駁回中醫院其他訴訟請求。一審受理費23312元，由中醫院承擔7312元，鄭少春承擔16000元。二審受理費23312元由鄭少春承擔。
鄭少春不服二審判決，向本院申請再審稱，（一）二審判決認定的基本事實確有錯誤。（二）二審判決認定土地使用權轉讓行為無效沒有法律依據。1、中醫院向鄭少春轉讓土地使用權的行為合法有效。2、案涉土地國有土地使用證項下的土地用途為“住宅用地”，鄭少春在未正式建設的土地上臨時搭蓋房屋并對外出租，未改變土地用途。3、土地轉讓已實際履行十幾年，且轉讓價格（75萬元）合理。4、中醫院的過錯大于鄭少春，二審判決簡單返還不當。故請求駁回中醫院的訴訟請求。
本院再審查明：莆田中院在審理（2008）蒲民初字第26號案件過程中，根據當事人申請，該院委托莆田市價格認證中心鑒定，結論為：1、面積為1523.2平方米生地出租場地租金，租期自2000年11月10日至2008年10月止，計95個月，租金價格總額為434112元；2、面積為1523.2平方米的場地按實際使用情況（該地塊分為前半部分為水泥埕，后半部分為一層店面用房，店面房為混合結構，地面鋪磁磚，大玻璃窗）計算出租場地的租金（租期同上）的價格總額為1302336元；3、面積為1523.2平方米居住用地性質的生地土地使用權價格為341578元。莆田中院在判決中認定，雙方當事人均無證據證明建設了相關建筑物，依據現場勘查情況及雙方當事人舉證情況，從證據的高度蓋然性審查，應認定訴爭地上建筑物系鄭少春建造。
本院再審查明的事實與一審、二審查明的事實相同。
本院認為，本案再審爭議的焦點問題為：（一）鄭少春與中醫院之間法律關系的性質與效力；（二）鄭少春應否將案涉土地退還給中醫院，應否以及如何支付土地占用費。
（一）關于鄭少春與中醫院之間法律關系的性質與效力問題?！吨腥A人民共和國城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》第二十條、《中華人民共和國物權法》第一百四十四條，均規定土地使用權轉讓應當采用書面形式簽訂轉讓合同。從中醫院在原審期間關于曾與鄭少春就案涉土地轉讓事宜進行協商，但就轉讓價格、面積以及四至并未達成協議的陳述可以看出，中醫院認可曾與鄭少春協商土地轉讓的事實。中醫院在2000年11月向鄭少春交付訟爭土地，截止2001年1月共收取鄭少春75萬元款項的事實，也印證了中醫院曾與鄭少春協商土地轉讓的事實確實存在。但在本案中據此得出雙方當事人之間最終確立的就是土地使用權轉讓法律關系的結論，并不妥當。本院認為，土地使用權轉讓系重大交易，前述法律、行政法規明確規定土地使用權轉讓應當簽訂書面轉讓合同，故該法律行為在性質上屬于要式法律行為。書面合同不僅能夠體現雙方當事人有關土地使用權轉讓主要內容的合意，對實際履行亦具有重大意義。盡管中醫院承認其與鄭少春曾經就土地使用權轉讓進行磋商，且雙方當事人也有一定的履行行為，但在中醫院明確否認其與鄭少春之間最終確立的就是土地使用權轉讓法律關系的情況下，可以認定雙方當事人訂立書面合同的可能性已經不存在。如果直接確認雙方當事人之間已經確立了土地使用權轉讓法律關系，則有可能出現通過司法手段強制當事人締結要式合同的后果。從法律、行政法規明確規定土地使用權轉讓應當訂立書面合同的立法目的看，在雙方當事人對法律關系主要內容的意思一致沒有書面合同佐證的情況下，本案適用《中華人民共和國合同法》第六十一條、第六十二條確立的合同解釋原則的妥當性并不充分。審查本案雙方當事人實際履行事實，認定雙方當事人未就土地使用權轉讓最終達成一致，雙方法律關系實為期限未定的土地有償使用，即不定期租賃更加符合本案實際情況。在欠缺法律規定的形式要件，且法律、行政法規對違反特定法律行為應當具備書面合同這一形式要件要求的法律后果未作明確規定的場合中，通過解釋當事人實際履行行為確定其間法律關系的性質，既要綜合探究雙方履行行為的真實意思，也要充分考量法律、行政法規規定的立法目的，同時還要對當事人違反法律、行政法規規定的法律后果作出準確認定。如當事人履行行為存在多種解釋的可能性和合理性，應當將欠缺法律規定的形式要件的原因作為重要判斷因素，盡量避免解釋結果在客觀上虛置法律規定的后果發生。綜上所述，原判決有關鄭少春與中醫院之間法律關系性質的認定，缺乏事實和法律依據，本院予以糾正。至于雙方當事人之間不定期租賃法律關系的效力，因未違反法律、行政法規的效力性強制性規定，故應認定有效。
（二）關于鄭少春應否將案涉土地退還給中醫院，應否以及如何支付土地占用費的問題。本院認為，根據《中華人民共和國合同法》第二百三十三條的規定，中醫院可以隨時解除合同。中醫院提起本案訴訟要求鄭少春返還訟爭土地，有法律依據。當然，本案中同樣不存在書面合同證明雙方當事人有關租賃法律關系的一致意思表示。但法律、行政法規并無當事人必須通過書面合同形式成立租賃關系的強制性規定，從盡可能明確當事人權利義務邊界的目的出發，本案可以通過《中華人民共和國合同法》第六十一條、第六十二條確立的合同解釋原則確定租金（中醫院訴稱的土地占用費）標準。根據本院再審查明的案件事實，可以參照當地生地出租場地租金標準確定本案中的租金價格。原審自2003年11月11日起，判決鄭少春加倍支付租金不符合本案事實，本院予以糾正。因鄭少春在2000年11月至2001年1月間即已支付中醫院75萬元，原判決中醫院需返還鄭少春該75萬元及相應利息后，中醫院并未申請再審，故鄭少春所應支付的租金可以從該款項及相應利息總額中扣減。同時，為更好平衡當事人利益，本院酌定鄭少春支付的土地占用費應以75萬元及利息為限。在扣減后，若仍有余富，中醫院應當退還鄭少春。
綜上，本院依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條、第一百七十條第一款第二項之規定，判決如下：
一、撤銷福建省高級人民法院（2012）閩民再終字第6號民事判決、福建省莆田市中級人民法院（2011）莆民再初字第2號民事判決；
二、鄭少春應于本判決生效之日起三十日內自行拆除座落于福建省莆田市城廂區霞林村福廈路109公里處的地上建筑物，并將土地退還給莆田市中醫院；
三、莆田市中醫院應于本判決生效之日起十日內返還給鄭少春土地轉讓款75萬元及利息（自2001年1月23日起按中國人民銀行同期同類貸款利率計算至莆田市中醫院還清該款之日止）；
四、鄭少春應于本判決生效之日起十日內支付給莆田市中醫院土地占用費（自2000年11月10日起，每個月以1523.2平方米，按每平方米3元計至實際返還時止），總額以第三項確定款項為限；
五、以上第三項、第四項確定款項相互抵扣后，如有剩余，莆田市中醫院應退還鄭少春；
六、駁回莆田市中醫院其他訴訟請求。
一審、二審案件受理費各23312元，由莆田市中醫院、鄭少春各半負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 李明義
審 判 員 辛正郁
代理審判員 沈丹丹
二〇一四年十一月十五日
書 記 員 王冬穎