北京擅長建設用地使用權糾紛律師，土地律師為您提供建設用地使用權法律咨詢、法律顧問服務。為您代理建設用地使用權糾紛調解、協調，代理您起訴或應訴...
想要咨詢北京律師嗎？想要咨詢知名北京律師、資深北京律師、專業北京律師嗎？本站有豐富北京律師資源，為您提供全方位法律咨詢服務。本站提供付費法律...
想請北京律師代寫起訴狀、答辯狀、上訴狀嗎？想請北京律師審查，起草合同、章程，股東協議嗎？想請北京律師調查取證、代理案件，出庭辯護嗎？有意者，請登錄北京...
佟玲嫚與黑山縣國土資源局、被上訴人黑山縣人民政府建設用地使用權出讓合同糾紛二審民事判決書
時間：2019年11月25日 來源： 作者： 瀏覽次數：3092 收藏[0]中華人民共和國最高人民法院
民 事 判 決 書
（2014）民一終字第7號
上訴人（一審原告）：佟玲嫚，女，漢族，1979年12月31日出生，住遼寧省沈陽市沈河區奉天街318-1號2-6-2。
委托代理人：谷遼海，北京市遼海律師事務所律師。
委托代理人：劉錦平，北京市遼海律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）：黑山縣國土資源局，住所地遼寧省黑山縣黑山鎮中大中路189號。
法定代表人：張瑩，該局局長。
委托代理人：杜磊，遼寧錦逸律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）：黑山縣人民政府，住所地遼寧省黑山縣黑山鎮中大中路189號。
法定代表人：姚國民，該縣縣長。
委托代理人：李慶豐，遼寧李慶豐律師事務所律師。
委托代理人：杜磊，遼寧錦逸律師事務所律師。
上訴人佟玲嫚因與被上訴人黑山縣國土資源局（以下簡稱黑山縣國土局）、被上訴人黑山縣人民政府（以下簡稱黑山縣政府）建設用地使用權出讓合同糾紛一案，不服遼寧省高級人民法院（2012）遼民一初字第00008號民事判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2014年2月19日開庭審理本案。佟玲嫚及其委托代理人谷遼海、劉錦平，黑山縣國土局和黑山縣政府的委托代理人杜磊，黑山縣政府的委托代理人李慶豐到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
一審法院經審理查明：2011年2月14日，黑山縣國土局發布黑土告字（2011）3號國有土地使用權拍賣出讓公告，將包括編號201101-3號地塊在內的5宗土地使用權及地上建筑物拍賣出讓。
2011年3月6日，佟玲嫚經過公開競價，競得案涉地塊，并于當日簽訂《拍賣成交確認書》。確認書約定：成交價9300萬元，土地面積30663.5平方米；競得人應在10個工作日內與委托人簽訂《國有土地使用權出讓合同》，并按合同規定要求支付土地出讓金及全部成交價款，以及辦理房屋更名過戶手續。
《拍賣成交確認書》簽訂后，佟玲嫚與黑山縣國土局未簽訂國有土地使用權出讓合同。佟玲嫚于2011年3月15日分兩筆向黑山縣國土局支付土地出讓金2238萬元、1017萬元，于2011年5月19向黑山縣國土局支付1000萬元，共計4255萬元。2012年7月10日，佟玲嫚向黑山縣國土局支付土地出讓金1000萬元。
2011年3月10日，佟玲嫚與黑山縣騰飛房地產開發有限責任公司（以下簡稱黑山騰飛公司）簽訂房地產開發掛靠合同，掛靠開發龍騰嘉源二期項目。
2011年4月3日，黑山縣國土局出具《用地情況說明》，載明“佟玲嫚競得201101-3地塊。目前，該宗土地使用手續正在辦理當中”。2011年6月24日，黑山縣城鎮建設規劃管理處向黑山騰飛公司頒發了建設用地規劃許可證。龍騰嘉園二期的8棟房屋均辦理了商品房預售許可證。
另查明，佟玲嫚承擔了201101-1、201101-2地塊拆遷戶的回遷安置工作，雙方未核清賬目，黑山縣政府房屋征收辦公室向佟玲嫚共返還回拆遷補償款1400萬元。
黑山縣政府對案涉地塊進行拆遷過程中，與拆遷戶騰萬利因拆遷補償款金額無法達成一致，一直未動遷。佟玲嫚與騰萬利協商拆遷事宜，2012年3月21日，佟玲嫚利用黑山縣政府房屋征收辦公室的空白合同與騰萬利簽訂房屋征收補償安置協議書，協議書約定補償騰萬利住宅200平方米、門市200平方米、車庫一個，現金260萬元。協議簽訂后，佟玲嫚向騰萬利支付了安置補償款260萬元。黑山縣政府主張按照當地的統一標準，應向騰萬利補償757401.20元。
再查明，2011年1月，在遼寧黑山房地產暨商業地產招商推介會上，黑山縣縣長汪興代表政府承諾“毛地競拍，凈地出讓”，縣委、縣政府對中標標段基礎設施量化工程建設保證到位，中標后60天內交付凈地，如有違約政府承擔全部責任。2010年4月11日黑山縣政府發布的黑政發（2010）10號《黑山縣人民政府關于鼓勵支持房地產開發商參與危舊房棚戶區改造有關政策的規定》第1、2、3條規定，開發區域內被拆遷戶有80%以上回遷的政府分兩次收取地價款，第一次在中標7日內收取總價款的35%，第二次在工程驗收前全部收齊，多退少補。承諾自開發企業競標摘牌簽約之日起90日內完成拆遷，并承諾完成拆遷區域內“兩通一平”。2011年3月6日拍賣會上的競買須知第7條約定，拍賣一經成交，買受人必須當場簽訂成交確認書，拍賣結束后，買受人需簽訂拍賣成交合同，7日內付清全部成交價款的35%，30日內付清全部成交價款的50%。
佟玲嫚提起訴訟，請求：（一）判令黑山縣國土局與其簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》；（二）判令黑山縣政府立即開通201101-3地塊前的規劃路；（三）判令黑山縣國土局與黑山縣政府賠償經濟損失142907743元（1、違約金按9300萬元的日1‰計算，暫計至2012年8月6日共計4185萬元；2、原告自行安置拆遷戶損失拆遷賠償費580萬元；3、由于延遲開工造成建筑材料報廢、資金占用利息損失，共計2161700元；4、由于無法施工，施工人員、技術人員需在現場待命，造成勞務損失418.8萬元；5、工程遲延導致58戶解除預售合同，因樓盤均價下降導致合同差價損失4096224元；6、額外承擔安置費用34211819元；7、商業信譽損失5000萬元）。違約金計算至黑山縣國土局、黑山縣政府履行義務，開通規劃路為止；（四）由黑山縣國土局與黑山縣政府承擔本案訴訟費用。
一審法院經審理認為：《拍賣成交確認書》是雙方當事人真實意思表示，不違反法律法規禁止性規定，合法有效。雙方當事人應按成交確認書的約定履行相關義務。
關于本案黑山縣領導在推介會上的講話以及政府的規定能否作為案涉合同約定內容的問題，因為領導的講話和規定是宏觀指導性的，雖然對簽訂合同有一定影響，但不當然構成招投標拍賣合同的約定內容。本案雖然政府的規定是購買土地款分兩次交付，第一次在成交后7日內付清全部成交價款的35%，第二次在工程驗收前全部收齊，多退少補。但在拍賣會競買須知中明確約定7日內交付全部成交價款的35%，30日內付清全部成交價款的50%，競買人予以認可，雙方應按照拍賣會的競買條件簽訂合同。根據本案情況，佟玲嫚在簽訂競買確認書后并沒有按照規定交付合同價款的50%，違約在先。
關于未簽訂國有土地使用權出讓合同的違約責任問題。成交確認書約定10日內佟玲嫚應與黑山縣國土局簽訂國有土地使用權出讓合同。現佟玲嫚無證據證明黑山縣國土局拒絕簽訂合同，其關于黑山縣國土局、黑山縣政府應承擔未簽訂國有土地使用權出讓合同違約責任的主張不能成立。
關于佟玲嫚要求黑山縣政府開通案涉地塊前規劃路的請求。規劃路的建設屬于政府決定的建設規劃，對于該路何時開通，黑山縣政府與佟玲嫚并無合同約定。對佟玲嫚該項訴訟請求，不予支持。
關于佟玲嫚要求黑山縣政府承擔違約金的請求。因國有土地使用權出讓合同未實際訂立，佟玲嫚的該項請求沒有事實依據，不予支持。
關于佟玲嫚要求580萬元拆遷補償費的請求，佟玲嫚與被拆遷人騰萬利協商達成一致后，雖然黑山縣政府房屋拆遷辦公室加蓋了公章，但并非黑山縣政府對該補償條件予以認可，實際是佟玲嫚個人的行為，其主張該補償費用應由黑山縣政府承擔，沒有法律依據，應按照黑山縣政府主張的當地統一標準，向騰萬利補償757401.20元。
關于佟玲嫚要求建筑材料損失費、勞務損失、銷售合同損失的請求，因國有土地使用權出讓合同未實際訂立，且主張合同損失與主張違約金屬于重復請求。以上各項請求，不予支持。
關于佟玲嫚要求201101-1、201101-2地塊回遷安置費用的請求，黑山縣政府已向佟玲嫚實際支付了部分回遷安置補償款1400萬元，佟玲嫚也接受了該款項。現該補償費用未清算完畢，佟玲嫚應先與黑山縣政府房屋拆遷辦公室進行結算，如結算中發生其他糾紛，佟玲嫚可另行主張。對該項請求，不予支持。
關于佟玲嫚要求賠償商業信譽損失5000萬元，因佟玲嫚無證據證明黑山縣國土局、黑山縣政府的行為對其商業信譽造成損害，5000萬元的主張沒有計算依據。對該項請求，不予支持。
綜上，一審法院經審判委員會討論決定，于2013年9月12日作出（2012）遼民一初字第00008號民事判決：（一）黑山縣政府于判決生效后10日內給付佟玲嫚拆遷補償款757401.20元；（二）駁回佟玲嫚的其他訴訟請求。一審案件受理費828526元，由佟玲嫚負擔800000元；由黑山縣政府負擔28526元。
佟玲嫚不服一審判決，向本院提起上訴，請求撤銷一審判決，發回重審。
事實與理由：（一）一審判決認定基本事實不清。
1、具體行政行為和規范性文件的證明力優于其他證據。2011年1月，黑山縣縣長汪興代表政府在遼寧黑山房地產暨商業地產招商推介會上，承諾“毛地競拍，凈地出讓”，縣委、縣政府對中標標段基礎設施量化工程建設保證到位，中標后60天內交付凈地，如有違約政府承擔全部責任，應為具體行政行為。2010年4月11日，黑山縣政府發布的規范性文件《黑山縣人民政府關于鼓勵支持房地產開發商參與危舊房棚戶區改造有關政策的規定》明確土地出讓金第一次在中標7日內收取總價款的35%，第二次在工程驗收前全部收齊，承諾自開發企業競標摘牌簽約之日起90日內完成拆遷，完成拆遷區域內“兩通一平”。黑山縣政府作為國家機關依職權制作的規范性文件，其證明力大于拍賣會上的競買須知。一審判決將具體行政行為和規范性文件均認定系“宏觀指導性的”，不僅有悖法律規定，也不符合爭議事實。
2、黑山縣國土局、黑山縣政府未履行凈地出讓的合同義務有悖于法。黑山縣國土局和黑山縣政府在其具體行政行為和規范性文件中的承諾，均系土地使用權出讓合同組成部分，對合同雙方當事人具有約束效力。一審判決關于佟玲嫚要求黑山縣政府開通案涉地塊前規劃路的請求無合同約定不予支持錯誤。一審判決認定2012年3月21日，佟玲嫚與騰萬利簽訂房屋征收補償安置協議書，說明長達一年時間里未完成凈地出讓義務，而出讓土地上建筑物的拆遷是政府的法定職責。
3、一審判決認定佟玲嫚未按約繳納土地出讓金違約在先錯誤。在成交價9300萬元的土地出讓金中，佟玲嫚已交納5255萬元，遠遠高于規范性文件所要求的總價款的35%的比例，不存在“違約在先”的問題。
4、國有土地使用權出讓合同已經成立并生效。佟玲嫚已經交納土地出讓金5255萬元，高于合同總價款的50%，對方也已經履行了交付出讓土地的合同主要義務，國有土地使用權出讓合同已經成立并生效。且佟玲嫚競得案涉地塊已經辦理《建設用地規劃許可證》、《商品房預售許可證》等法律手續，國有土地使用權出讓合同主要內容均已在履行。一審判決認定國有土地使用權出讓合同未實際訂立錯誤。
5、土地使用權出讓合同未簽訂應由黑山縣國土局和黑山縣政府承擔責任。從簽署《拍賣成交確認書》開始，在長達一年多時間里，黑山縣國土局和黑山縣政府未完成凈地出讓合同義務，出讓的土地上尚有未拆除的建筑物，無法簽訂書面合同。
（二）一審判決適用法律錯誤。
一審判決適用《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）第十二條之規定，沒有認定雙方的《國有建設用地使用權出讓合同》已經成立屬于法律適用錯誤。本案雖然沒有采取書面形式簽署合同，但合同義務已經履行，出讓一方已經交付土地，受讓方已經交付了50%以上的土地出讓金，盡管雙方合同在形式上有欠缺，但按照合同自由原則，《合同法》第三十六條、第三十七條均已明確規定，當事人未采用書面形式但一方已經履行主要義務，對方接受的，該合同成立；采用合同書形式訂立合同，在簽字或者蓋章之前，當事人一方已經履行主要義務，對方接受的，該合同成立。本案黑山縣國土局提供的《國有土地使用權出讓合同（草案）》中約定一方違約，每日1‰的違約金，以佟玲嫚交納的土地出讓金9300萬元計算，黑山縣國土局應當承擔違約金4185萬元，但一審均未適用相應的法律規定進行裁判。
（三）一審判決嚴重違反法定程序。
一審判決遺漏了重要當事人被拆遷人騰萬利，其屬于無獨立請求權的第三人，一審法院并沒有通知其參加訴訟，嚴重違反法定程序。
黑山縣國土局與黑山縣政府答辯稱，一審判決認定事實清楚，證據采信符合舉證規則，佟玲嫚不能依法提供合法證據，其上訴請求不成立；一審判決適用法律并無不當，佟玲嫚承認《拍賣成交確認書》約定的權利義務并接受競拍土地實施房地產開發建設行為，因其未適當履行繳款義務，構成違約；一審判決并無違反法定程序情形，關于第三人拆遷費內容，因屬佟玲嫚自定標準與政府公布實施統一標準相悖，故由其自行承擔責任的判決理由與依據并無不當；不存在被拆遷人與本案具有利害關系的法定情形。
本院二審查明：2011年3月6日由出讓人黑山縣國土局與拍賣人遼寧博宇麒拍賣有限公司發布的《房地產拍賣須知》第七部分拍賣程序第（四）項約定：成交后在3日內交齊拍賣傭金，在7日內交齊總價款的35%。簽訂土地出讓合同后30天內交齊總價款的50%。
2011年3月6日，拍賣人遼寧博宇麒拍賣有限公司與競得人佟玲嫚簽訂的《拍賣成交確認書》約定：本成交確認書簽訂后，競得人應在10個工作日內與委托人簽訂《國有土地使用權出讓合同》，并按合同規定要求支付土地出讓金及全部成交價款，以及辦理房屋更名過戶手續。如未按規定履約，視為違約，取消競得資格，沒收保證金。
二審法庭調查時，合議庭詢問“雙方都認為爭議的合同成立并生效了，雙方簽訂了成交確認書并且實際履行了合同，雙方對此有異議嗎？”當事人均回復無異議。
本院對于一審法院查明的其他事實予以確認。
本院認為，根據當事人的上訴請求、理由及答辯意見，本案爭議焦點為：（一）一審判決是否認定事實不清，包括第一，案涉國有土地使用權出讓合同是否成立；第二，黑山縣領導的講話和文件是否構成合同的組成部分；第三，當事人是否存在違約行為；（二）一審判決是否違反法定程序。
（一）一審判決是否認定事實不清。
第一，案涉國有土地使用權出讓合同是否成立。根據查明事實，2011年3月6日，競買人佟玲嫚經過公開競價，競得案涉201101-3地塊，并于當日簽訂了《拍賣成交確認書》，佟玲嫚于2011年3月15日至5月19向黑山縣國土局共計支付4255萬元土地出讓金，2012年7月10日，支付土地出讓金1000萬元。案涉土地已實際交付，并取得建設用地規劃許可證，所開發8棟房屋均已辦理商品房預售許可證。但佟玲嫚至今未與黑山縣國土局簽訂書面國有土地使用權出讓合同。
本院認為，國有土地使用權出讓合同是市、縣級人民政府土地管理部門作為出讓方將國有土地使用權在一定年限內讓與受讓方，受讓方支付土地使用權出讓金的協議。根據《城市房地產管理法》第十五條規定，土地使用權出讓應當簽訂書面出讓合同。土地使用權出讓合同由市、縣級人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。《合同法》第十條第二款規定，法律、行政法規規定采用書面形式的，應當采用書面形式。即根據法律規定，本案國有土地使用權出讓方黑山縣國土局與受讓方佟玲嫚應該簽訂書面國有土地使用權出讓合同而未簽訂。《合同法》第三十六條規定，法律、行政法規規定或者當事人約定采用書面形式訂立合同，當事人未采用書面形式但一方已經履行主要義務，對方接受的，該合同成立。本案競買人佟玲嫚已經向黑山縣國土局交付5255萬元土地出讓金，案涉土地已實際交付并取得建設用地規劃許可證，所開發8棟房屋均已辦理商品房預售許可證，即當事人完成了交付土地和支付土地出讓金的直接影響合同成立及當事人訂約目的的主要義務，且當事人亦認可簽訂成交確認書并實際履行合同。綜上，本案國有土地使用權受讓方佟玲嫚與出讓方黑山縣國土局之間國有土地使用權出讓合同已經成立。一審判決認定案涉國有土地使用權出讓合同未實際訂立與事實不符，本院予以糾正。
第二，黑山縣領導的講話和文件是否構成合同的組成部分。本院認為，合同的組成部分，即合同內容，是指合同當事人依據法律規定和合同約定所產生的權利義務關系，從內在結構而言，應通過當事人協商一致的合同條款體現。本案中，黑山縣領導的講話和黑山縣政府的規定，是宏觀指導性的，并不當然構成合同的一部分，一審法院對此性質認定并無不當。佟玲嫚主張黑山縣領導的講話和黑山縣政府規范性文件的證據證明力優于競買須知等，法律依據不足，本院不予采信。
第三，當事人是否存在違約行為。本院認為，《城市房地產管理法》對于國有土地使用權出讓方和受讓方履約義務、違約責任等均有明確規定，該法第十六條規定，土地使用者必須按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金；未按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求違約賠償。第十七條規定，土地使用者按照出讓合同約定支付土地使用權出讓金的，市、縣級人民政府土地管理部門必須按照出讓合同約定，提供出讓的土地；未按照出讓合同約定提供出讓土地的，土地使用者有權解除合同，由土地管理部門返還土地使用權出讓金，土地使用者并可以請求違約賠償。但是，承擔違約責任的前提是書面合同或實際履行合同中對于違約責任有明確約定。就本案而言，黑山縣國土局與佟玲嫚分別完成了土地交付和支付部分土地出讓金且對方接受的主要合同義務，合同已經成立，但是對于土地交付期限并未通過簽訂書面合同方式實際約定，對于土地出讓金交付期限除《房地產拍賣須知》、《拍賣成交確認書》之外另無其他書面合同或其他方式約定。
根據二審查明事實，《房地產拍賣須知》第七部分拍賣程序第（四）項約定，佟玲嫚應在成交后3日內交齊拍賣傭金，在7日內交齊總價款的35%，簽訂土地出讓合同后30天內交齊總價款的50%。一審判決認定佟玲嫚未按照規定交付合同價款50%違約在先，屬認定事實不當。首先，當事人雙方并未簽訂書面《國有土地使用權出讓合同》，即依據《房地產拍賣須知》簽訂土地出讓合同后30天內交齊合同價款50%的條件并未成就；其次，國有土地使用權合同雖已實際履行，但黑山縣國土局亦未提供足以證明佟玲嫚存在未依約付款導致違約的事實依據。一審判決對此事實認定錯誤，本院予以糾正。
本院認為，佟玲嫚主張黑山縣國土局和黑山縣政府承擔違約責任的前提是具有法律規定或者當事人約定，但因本案佟玲嫚并未與黑山縣國土局之間簽訂書面國有土地使用權出讓合同，也未約定遲延交付土地的違約責任，黑山縣領導講話及政府文件規定不能作為國有土地使用權出讓合同內容，佟玲嫚主張黑山縣國土局和黑山縣政府承擔違約責任的事實依據和法律依據不足，本院不予支持。
綜上，一審法院對于合同成立、佟玲嫚支付土地使用權價款違約等事實認定有誤，本院予以糾正。
（二）一審判決是否違反法定程序。
根據查明事實，佟玲嫚與被拆遷人騰萬利協商一致，雖然黑山縣政府房屋拆遷辦公室加蓋了公章，但是并非黑山縣政府對該補償條件予以認可，實際是佟玲嫚個人的行為，二審開庭時佟玲嫚對此亦予以認可。佟玲嫚主張超出標準之外的補償費用亦應由黑山縣政府承擔，法律依據不足，一審判決判令黑山縣政府應按照當地統一標準，向佟玲嫚補償757401.20元并無不當。作為土地受讓方的佟玲嫚與騰萬利之間、作為拆遷責任主體的黑山縣政府與騰萬利之間、支付滕萬利拆遷補償款的佟玲嫚與作為拆遷責任主體的黑山縣政府之間是不同的法律關系。佟玲嫚與騰萬利達成拆遷補償協議，是其作為民事主體對其權利的處分，案涉爭議為建設用地使用權出讓合同糾紛，已經獲得拆遷補償款的騰萬利對于案件處理結果沒有法律上的利害關系，佟玲嫚上訴主張騰萬利為無獨立請求權第三人法律依據不足，以此主張遺漏當事人嚴重違反法定程序事實依據和法律依據不足，本院不予支持。
綜上，本院認為一審判決對于合同成立、佟玲嫚違約等事實認定部分有誤，應予糾正，但其處理結果并無不當。佟玲嫚上訴請求撤銷一審判決、發回重審事實依據和法律依據不足，本院不予支持。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費850000元由佟玲嫚負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 關麗
代理審判員 李琪
代理審判員 于蒙
二〇一四年四月九日
書 記 員 韋大