北京房產律師，土地律師為您提供宅基地使用權糾紛法律咨詢，法律顧問服務。本站有擅長宅基地使用權糾紛律師為您解答法律咨詢，代理案件。有意者，請登...
想要咨詢北京律師嗎？想要咨詢知名北京律師、資深北京律師、專業北京律師嗎？本站有豐富北京律師資源，為您提供全方位法律咨詢服務。本站提供付費法律...
想請北京律師代寫起訴狀、答辯狀、上訴狀嗎？想請北京律師審查，起草合同、章程，股東協議嗎？想請北京律師調查取證、代理案件，出庭辯護嗎？有意者，請登錄北京...
馮汝江與鶴山市人民政府同意收回宅基地使用權糾紛判決書
時間：2020年05月07日 來源： 作者： 瀏覽次數：2524 收藏[0]廣東省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2014）粵高法行終字第654號
上訴人（原審原告）：馮汝江，男，1952年7月14日出生，漢族，住廣東省鶴山市。
委托代理人：韓苑，廣東法制盛邦律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）：鶴山市人民政府。住所地：鶴山市沙坪街道前進路18號。
法定代表人：謝錦波，市長。
委托代理人：文振、李藝華，均系鶴山市國土資源局工作人員。
原審第三人：鶴山市沙坪街道辦事處。住所地：鶴山市沙坪街道新環路833號。
法定代表人：陳志剛，街道辦主任。
委托代理人：周化哲，鶴山市沙坪街道司法所工作人員。
原審第三人：鶴山市沙坪街越塘村越塘經濟合作社。住所地：鶴山市沙坪街越塘村。
法定代表人：易建強，社長。
委托代理人：馮偉漢，男，1972年1月1日出生，漢族，住廣東省鶴山市。
委托代理人：馮炳就，男，1964年6月20日出生，漢族，住廣東省鶴山市。
上訴人馮汝江因與被上訴人鶴山市人民政府（以下簡稱鶴山市政府）、原審第三人鶴山市沙坪街道辦事處（以下簡稱沙坪街道辦）、鶴山市沙坪街越塘村越塘經濟合作社（以下簡稱越塘合作社）同意收回宅基地使用權糾紛一案，不服江門市中級人民法院（2013）江中法行初字第29號行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。
原審法院經審理查明：2013年3月4日，越塘合作社向沙坪街道辦提出《關于越塘經濟合作社要求收回馮汝江等5宗宅基地的申請》并附村民表決會議的表決書、公告相片、會場相片等材料。同月5日，沙坪街道辦將越塘合作社的上述申請及所附材料以《關于要求收回馮汝江等5宗宅基地使用權的請示》（沙辦報（2013）5號）轉呈鶴山市政府。鶴山市政府于2013年5月8日作出《關于同意收回馮汝江等五宗宅基地使用權的批復》（鶴府復（2013）43號），內容為：“同意注銷［馮汝江，鶴集用（1993）第010439號；劉惠娥，鶴集建（沙）字總10438號第13010207號；馮汝洪，鶴集用（1993）第010431號；馮柏建，鶴集用（2008）第000200號；馮松堅，鶴集用（2008）第000197號］等五宗宅基地登記。注銷的五宗宅基地由越塘合作社收回。有關手續請與市國土資源局協調辦理。”2013年5月27日，越塘合作社向鶴山市國土資源局提交《關于注銷馮汝江宅基地登記的申請》。鶴山市國土資源局于2013年6月4日向馮汝江發出《通知》要求其交回鶴集用（1993）第010439號《集體土地使用證》并辦理相關手續。鶴山市國土資源局于2013年8月1日注銷馮汝江上述《集體土地使用證》并于8月2日在《江門日報》上刊登公告，對馮汝江持有的上述《集體土地使用證》聲明作廢。馮汝江對鶴山市政府作出《關于同意收回馮汝江等五宗宅基地使用權的批復》的行為不服，向江門市人民政府申請行政復議。江門市人民政府以江府行復（2013）32號《行政復議決定書》決定維持鶴山市政府上述行政行為。馮汝江仍不服，于2013年10月23日向原審法院提起行政訴訟，請求撤銷《關于同意收回馮汝江等五宗宅基地使用權的批復》（鶴府復（2013）43號）。
原審法院另查明：1993年6月22日，鶴山市政府向馮汝江核發鶴集建（沙）字總10439號《集體土地建設用地使用證》，確認其擁有越塘隔山村80平方米宅基地使用權，該證記載用途為住宅。2007年10月16日，馮汝江取得鶴國土宅字（2007）第0805號《用地批復書》，批準使用沙坪鎮越塘村委會隔山村面積155.54平方米土地作住宅用地。2007年12月12日，鶴山市政府向馮汝江核發了鶴集用（2007）第001314號《集體土地使用證》。2011年6月23日，鶴山市政府作出《關于撤銷鶴國土宅字（2007）第0805號用地批文的決定》（鶴府（2011）9號），認定馮汝江申請擴大土地證的使用面積時，該宅基地上沒有房屋，至上述決定作出之日該宅基地上也沒有建房，遂撤銷了同意擴建的批文。2011年6月24日，鶴山市國土資源局根據鶴山市政府的決定注銷了馮汝江宗地面積為155.54平方米的鶴集用（2007）第001314號《集體土地使用證》，并依據鶴山市政府《關于撤銷鶴國土宅字（2007）第0805號用地批文的決定》于同年7月5日對馮汝江擁有宗地面積為80平方米的宅基地使用權重新予以登記。鶴山市政府于2011年7月14日向馮汝江核發鶴集用（1993）第010439號《集體土地使用證》，該證記載：“土地使用權人：馮汝江，座落：沙坪鎮越塘村民委員會隔山村，地類（用途）：農村宅基地，使用權類型：批準撥用宅基地，使用權面積：80平方米。”至2013年7月21日前，該宅基地上沒有建筑物。
原審法院還查明：2012年11月25日，鶴山市政府向越塘合作社核發鶴集有（2012）第12076號《集體土地所有權證》，該證記載：“土地所有權人：廣東省鶴山市沙坪街越塘村越塘經濟合作社農民集體，地址：鶴山市沙坪街越塘村委會，土地總面積：34.1628公頃。”越塘合作社向沙坪街道辦提出《關于越塘經濟合作社要求收回馮汝江等5宗宅基地的申請》時所附多份《表決書》上均顯示：“表決內容：由鶴山市沙坪街越塘村越塘經濟合作社向鶴山市人民政府申請注銷馮汝江鶴集用（1993）總字第10439號，沙字第13010208號的集體土地使用證，將該土地使用權收回給鶴山市沙坪街越塘村越塘經濟合作社。本合作社戶代表573名，參加表決573戶，同意573戶，不同意0戶，棄權0戶，同意率100%。”該多份《表決書》上有易利明等多人簽名并按捺指模，落款處記載“鶴山市沙坪街越塘村越塘經濟合作社，2012年9月27日”字樣并加蓋越塘合作社公章。
原審法院認為：本案系土地行政批準糾紛。根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；……”以及第六十五條第一款“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：……（二）不按照批準的用途使用土地的；……”的規定，鶴山市政府作為縣級以上人民政府具有依法批準農村村民申請住宅用地的職權，對不按照批準用途使用土地的情形也具有批準農村集體經濟組織收回土地使用權的法定職責，其在本案中根據越塘合作社的申請，作出涉案批復屬于其法定職責，其主體適格，原審法院予以確認。
根據各方當事人的訴辯意見，本案的爭議焦點為鶴山市政府以《關于同意收回馮汝江等五宗宅基地使用權的批復》（鶴府復（2013）43號）批準收回馮汝江涉案宅基地使用權的行政行為是否合法。
《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規定：“……宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”第六十二條第一款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”第六十五條第一款規定：“有下列情形之一的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權：……（二）不按照批準的用途使用土地的；……”國土資源部《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條規定：“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。”在我國，宅基地屬于農民集體所有。宅基地使用權作為集體土地使用權的一種類型，其取得以及使用均應遵守我國相關土地管理法律、法規的規定。農村的宅基地使用權以建設住宅為主要用途，原則上只能由宅基地使用權人利用宅基地建造住宅或附屬設施供其居住，以充分保障集體經濟組織成員享有基本的居住條件。因此，宅基地使用權人不得隨意改變宅基地的用途。同時，若宅基地空閑或地上的房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，可由集體報經縣級人民政府批準后，由集體收回宅基地使用權。上述規定設置兩年的期限，既可以督促宅基地使用權人正當行使土地權利，也有利于在當前農村土地資源稀缺的情況下，將空閑的宅基地重新分配，充分保障集體經濟組織成員申請宅基地的權利。
本案現有證據顯示，越塘合作社向沙坪街道辦提出收回涉案宅基地土地使用權的請示，再由沙坪街道辦報請鶴山市政府，鶴山市政府經過審核相關請示材料后，認為涉案宅基地的使用情況符合上述規定的收回土地使用權的情形，遂作出涉案批復同意由越塘合作社收回涉案宅基地使用權。鶴山市政府根據上述規定依法履行審核批復的職責，并不屬于行政處罰范疇，馮汝江主張鶴山市政府作出涉案批復違反《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定，理據不足。鶴山市政府作出涉案批復的行政行為程序并未違反相關法律、法規的規定。
本案中，馮汝江于1993年6月22日通過鶴山市政府核發《集體土地建設用地使用證》擁有涉案宅基地使用權，其應當依據國家相關土地管理法律、法規的規定，及時、正當地行使其宅基地使用權人的權利。馮汝江獲得宅基地使用權后，一直沒有在該宅基地上建設住宅，根據上述1995年施行的《確定土地所有權和使用權的若干規定》的規定，至1997年止馮汝江沒有按宅基地的用途建造住宅的，相關集體已可按照上述規定報請收回該宅基地使用權。經鶴山市政府調查核實，直至2011年，涉案宅基地上均沒有建造住宅或附屬設施用于居住。鶴山市政府于2011年向馮汝江重新頒發涉案宅基地的土地證書，否定了馮汝江利用擴建非法占用土地的合法性，確認馮汝江仍為涉案宅基地的權利人且使用面積仍為80平方米。因此，馮汝江自1993年取得宅基地使用權后，沒有按規定用途使用宅基地，造成涉案宅基地空閑兩年以上，符合上述規定的可由集體收回土地使用權的情形。馮汝江以其對涉案宅基地有使用事實為由主張鶴山市政府作出的涉案批復違法，事實和法律依據不足，不予支持。
另外，馮汝江主張越塘合作社于2012年11月25日才取得涉案土地所有權，其無權于2012年9月27日組織村民進行表決，也無權申請收回涉案宅基地使用權。長期以來，我國的農村集體土地確權發證工作并不完善。越塘合作社擁有涉案宅基地的土地所有權至2012年11月25日才通過鶴山市政府頒發《集體土地所有權證》所確認，并不能因此否定越塘合作社在此之前已擁有涉案土地所有權并對該土地進行實際管理。且在本案中，馮汝江也沒有提供其他證據來證實其所主張的土地所有權歸屬，也無舉證否定越塘合作社擁有涉案宅基地的土地所有權的事實。越塘合作社作為擁有集體土地所有權的集體經濟組織，對馮汝江不按規定用途使用宅基地造成宅基地空閑情況，有權報請鶴山市政府批準收回土地使用權。鶴山市政府根據越塘合作社以及沙坪街道辦的逐級請示，作出同意收回涉案宅基地使用權的批復行為并未違反相關法律、法規的規定。馮汝江訴請撤銷涉案批復的事實和法律依據均不充分，原審法院不予支持。依照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決：駁回馮汝江的訴訟請求。
馮汝江不服，向本院提起上訴，請求撤銷原判，改判支持其原審訴訟請求，理由主要有：（一）本案是“換屆后遺癥”，新班子為打擊老班子成員（上訴人是前任村委會副主任、合作社副社長），以不配合政府征收“狗仔山”土地為手段，迫使被上訴人選擇性執法。（二）本案不適用1995年才頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條，因為上訴人取得宅基地是在1993年，當時有效的原國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》并無類似規定。被上訴人溯及既往，法律適用錯誤。（三）上訴人的建設遭人惡意阻撓，并無“空閑2年以上”一事，原審判決認定事實錯誤。該地原來是一座有墳墓的山包，交通不便，98年起經上訴人陸續挖掘，至2006年底地面已與旁路平齊。上訴人還打了地基、砌了擋土墻，但建設過程中遭村委會無理阻撓，擋土墻等全被破壞，有照片為證。建設持續多年，這種情況在村內是常見的，被上訴人不能脫離農村實際。即使構成“空閑”，被上訴人從1993年起算“空閑”時間也是錯誤的，應從重新發證的次月即2011年8月起算。（四）越塘合作社并非土地所有權人，無權申請收回。涉案宅基地位于隔山村，屬于隔山村，是歸自然村所有的“村內地”，不是歸越塘合作社所有的“村外地”，上訴人任職期間原越塘農工商總公司是做過上述劃分的，不能以各自然村的土地暫時登記在越塘合作社名下，就否認自然村的土地所有權。93年的辦證費用是通過越塘管理區交給國土所，不是交給管理區，被上訴人不能以此認定土地所有權人是越塘合作社。（五）即使越塘合作社有權表決收回涉案宅基地一事，該社村民代表會議也沒有討論、表決過此事。新班子以表決征地為名召集村民簽名，簽名者有誤工費領，并將表決書上端的待表決事項折疊至反面，有越塘合作社二審提供的照片為證，村民在不知道自己同意的是收回宅基地這項議題的情況下簽名，以至于出現“100%同意”、連上訴人的妻子馮六妹和弟媳源雪坤、堂侄女馮少珍等其他6位親屬也簽名“同意”收回自家宅基地的怪事。表決書原件上的折痕和出庭證人馮福田等人，也證實了“集體意志未形成”的事實。對此明顯不合常理的“表決書”，被上訴人核實過嗎？（六）程序違法。被上訴人作出被訴鶴府復（2013）43號批復前，未聽取上訴人陳述、申辯、做最基本的核實工作，違反行政處罰法。即使不適用行政處罰法，也應適用行政許可法，該法同樣要求告知利害關系人事實和理由、聽取利害關系人陳述、申辯。
被上訴人鶴山市政府辯稱：（一）上訴人的閑置事實。上訴人主張本案不適用《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條規定，是錯誤的。上訴人只是平整了土地，沒有打地基，不算建設，閑置時間應從取得涉案宅基地使用權的1993年計算至越塘合作社2012年9月表決同意收回時，已逾2年，符合第五十二條規定。2011年重新頒證而沒有批準收回，不代表該府認可上訴人的閑置行為，而是因為收回宅基地需要土地所有權人提出申請，政府不能主動要求收回，上訴人主張應從2011年起算閑置時間，是曲解法律。（二）涉案宅基地歸越塘合作社所有。一是涉案宅基地位于該社鶴集有（2012）第12076號《集體土地所有權證》范圍內，二是上訴人自認當初辦證時相關款項是交給原越塘管理區而非原隔山生產隊。（三）越塘合作社村民代表會議表決合法有效。越塘合作社二審提供的照片，只能證明在一位村民代表簽名的瞬間表決書是折疊的，并不能證明是村干部故意折疊的。村民代表會議召開前，征地和收回宅基地這2項待表決事項已于當月20日公告。村民代表是具備完全民事行為能力的成年人，應當對自己的簽名負責，只要不是被脅迫、欺騙，就應視為其真實意思表示，因此村民代表會議表決合法有效。馮福田是上訴人的鄰居，與之有利害關系，其證言不可信。對馮六妹簽名同意一事，該府在作出被訴批復前也曾質詢越塘合作社，該社解釋“馮六妹參加村民會議，見到群情鼎沸，與會村民紛紛要求收回其家族5宗宅基地，知道大勢所趨，即便自己不簽名也無濟于事，便簽名并領取會議誤工費100元”，該說辭也符合農家婦女的心理。街道辦副主任李文強、街道辦駐村干部任自榮等全程監督會議和表決過程，上訴人稱沒有討論就簽名，完全是歪曲事實。（四）程序合法。被訴鶴府復（2013）43號批復，不在行政處罰法第八條規定的處罰種類內，不適用該法規定的告知、申辯、聽證程序。請求駁回上訴，維持原判。
原審第三人沙坪街道辦述稱：（一）平土只是準備工程，不是建設，上訴人的行為構成閑置。（二）越塘村土地分兩級管理，但涉案宅基地屬于越塘合作社。（三）收回宅基地是重大事項，根據《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，需由集體經濟組織成員代表會議表決通過，但該辦派員到場監督，并無上訴人所謂折疊表決書欺騙簽名人一事，村民代表完全知悉、同意該議題，上訴人的證人與之有親戚或鄰居關系，證言不可信。（四）被訴鶴府復（2013）43號批復不是行政處罰。
原審第三人越塘合作社述稱：上訴人違法取得涉案宅基地，之后平坡前也從未報建，收回宅基地是民意所向，當天上訴人之妻馮六妹也參與表決，簽名同意收回涉案宅基地，有該社二審補充的照片為證。表決書上的折痕，是上訴人代理律師一審庭審時造成的。希望二審法院順應民意。
經審查，本院確認原審法院經審理查明的事實，另認定以下事實：證人馮福田在一審庭審時陳述“我老婆馮少銀當時去簽名是關于狗仔山地塊的問題，當時還領取了誤工費100元”。2012年9月27日申請注銷馮汝江的鶴集用（1993）總字第10439號沙字第13010208號集體土地使用證的表決書上，有馮六妹、源雪坤、馮少珍和馮少銀的簽名。
本院認為：被上訴人批準越塘合作社收回上訴人的宅基地，直接影響上訴人重大利益。根據正當程序的要求，被上訴人作出被訴批復前，應當給予上訴人陳述和申辯的權利，并核實與收回有關的要件，如是否符合法律規定的條件以及涉案表決書的真實性等。但是，被上訴人僅向越塘合作社了解情況，未給予上訴人陳述異議的機會，就批復同意注銷上訴人的鶴集用（1993）第010439號《集體土地使用證》，由越塘合作社收回，違反了正當程序的要求，屬于程序違法，且被訴批復未列明同意越塘合作社收回宅基地的事實、理由和法律依據，上訴人在訴訟程序中對其親屬表決同意收回自己宅基地使用權的真實性也持有強烈異議，屬于主要事實不清，依法應予以撤銷。原審判決駁回上訴人的訴訟請求不當，本院予以糾正。被上訴人應重新審查越塘合作社的申請，并依法作出同意與否的決定。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1、3目、第六十一條第（三）項的規定，判決如下：
一、撤銷江門市中級人民法院（2013）江中法行初字第29號行政判決；
二、撤銷鶴山市人民政府《關于同意收回馮汝江等五宗宅基地使用權的批復》（鶴府復（2013）43號）中關于同意注銷馮汝江的鶴集用（1993）第010439號宅基地登記，由越塘合作社收回其宅基地使用權的決定；
三、由鶴山市人民政府重新作出具體行政行為。
一、二審案件受理費各50元，均由被上訴人鶴山市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 彭 靜
代理審判員 戴劍飛
代理審判員 董嫦青
二〇一四年七月十八日
書 記 員 鄧麗華