原告：山東省陽谷縣石佛鄉魏海村村民委員會。 法定代表人：魏尚起，主任。 
原告：石佛鄉徐樓村村民委員會。 法定代表人：徐漢奎，主任。 
原告：石佛鄉前陳海村村民委員會。 法定代表人：吳兆昌，主任。 
被告：山東省陽谷縣人民政府。 法定代表人：周曉德，縣長。 
第三人：陽谷縣石佛鄉人民政府。 法定代表人：王懷金，鄉長。 

１９７５年原陽谷縣石佛公社為發展養豬事業建豬場，占用原魏海大隊第三生產隊土地６６．５畝，原徐樓大隊土地４７．２畝，原前陳海大隊土地５６．８畝，合計１７０．５畝，當時未辦征用土地手續。在該豬場共建房屋２５間（現１０間無頂），建豬舍３４間（現全部無頂），房屋和豬舍共占地５．１畝。自１９７６年起，該片地的農業稅和征購任務由全鄉農民負擔。１９７８年后，上述三個大隊多次找石佛公社領導要求收回土地，補償損失。１９８０年９月１日雙方簽訂了合同書。合同書前三條規定征用各大隊土地畝數、每畝款數、還款時間，第四條規定征用上述三個大隊的土地所有權歸公社豬場，第五條規定豬場解散時按原價賣給原大隊。１９８１年底石佛公社分別以樹苗、磚和現金按合同規定兌現了土地價款。１９８３年以后再沒有養豬。豬場土地被四周群眾擠占４．４５畝。１９８８年５月石佛鄉人民政府將其中４１畝土地承包給徐樓村農民王慶功耕種，承包期為４年。１９９１年４月９日又將采伐樹木騰出的６９．９畝土地（１９８２年植樹３０００棵，１９９０年采伐），承包給該鄉韓莊村三位農民，承包期為３５年。至此，魏海、徐樓、前陳海三個村委會對養豬場的土地主張其集體所有權利，并與石佛鄉人民政府發生土地權屬爭議。

１９９１年６月７日，陽谷縣人民政府對此作出處理決定：一、目前石佛鄉豬場實占地面積１６６．０５畝，土地的所有權屬現石佛鄉集體所有，由鄉政府盡快補辦用地手續；二、原合同中的第五條屬補充條款，并與第四條（即征用上述三個大隊的土地所有權歸公社豬場；不準收割莊稼，違犯者視情節輕重進行處理，直至追究刑事責任—編者注）前后矛盾，概念不清，不能成立，視為無效。

該決定送達后，三個村委會均不服，于１９９１年７月１５日向陽谷縣人民法院提起訴訟。 原告魏海村委會、徐樓村委會、前陳海村委會訴稱：１９８０年９月１日簽訂的合同未蓋公章，內容違法，是一個無效合同。原石佛公社無權征用我們的土地，對此我們始終是不同意的。豬場早已無豬，變成了林場，砍掉樹木后又包給韓莊的三個農戶，是很不合理的。要求法院撤銷陽谷縣政府的處理決定，判令石佛鄉政府把豬場土地退還給我們，并賠償我們的經濟損失８８４，０００地。 被告陽谷縣人民政府辯稱：聯合調查組已查明，該土地權屬爭議屬歷史遺留問題，１９８０年９月１日原石佛公社與原魏海、前陳海、徐樓三個大隊簽訂了征地合同書，做了一次性補償，減免了農業稅收和征購任務。而且縣委、縣政府于１９８８年９月５日在處理前陳海村部分群眾上訪事件中，對這部分土地做出了“歸鄉所有”的結論。根據國家土地管理局１９８９年７月５日《關于確定土地權屬問題的若干意見》第十四條、第四十條的規定，要求維持縣政府的決定。 

第三人石佛鄉人民政府提出：１９７５年建豬場是經陽谷縣領導同意的。１９８０年９月１日簽訂了征地合同書，并于１９８１年按每畝５０元以現金、樹苗、磚兌現了合同。自１９７６年起減免了農業稅和征購任務。我們以林養牧，在發展養豬事業的同時，還發展了林業生產。現在雖然沒豬了，但豬場并未解散。場長還在，房屋、豬舍尚存，還準備發展瘦肉型豬。當前我們把豬場的土地承包給他人耕種也是政策允許的。豬場土地應屬石佛鄉集體所有。原告搶占豬場土地屬違法行為。要求維持陽谷縣政府的處理決定，并由原告賠償其經濟損失４００４６元。 

【審判】 

陽谷縣人民法院經審理認為：原石佛公社與原魏海、徐樓、前陳海三個大隊簽訂的合同應屬有效合同。按照合同規定，豬場土地應屬石佛鄉集體所有。縣政府的處理決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序，應予維持。原告爭要土地并要求賠償經濟損失不當。第三人要求原告賠償經濟損失也不當。根據國家土地管理局１９８９年７月５日發布的《關于確定土地權屬問題的若干意見》第十四條、山東省人民政府魯政發（１９８７）第３８號文件第一條規定和《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款的規定，該院于１９９１年８月１９日作出判決：

維持被告陽谷縣人民政府對豬場土地權屬爭議的處理決定。 

原告魏海村村委會、前陳海村村委會、徐樓村村委會不服一審判決，以陽谷縣人民法院對事實認定有誤，適用法律不當為理由，向山東省聊城地區中級人民法院提出上訴。 

聊城地區中級人民法院審理認為：原審第三人石佛鄉政府未經批準占用三個村的集體耕地，爾后又未依法辦理批準手續，且１９８３年后已不再養豬，豬舍坍塌閑置，土地長期對外發包，已改變了土地的用途，故應將土地退回原村莊所有。原審法院和陽谷縣政府適用法律有誤。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第二項、第五十三條第一款，參照《國家土地管理局關于確定土地權屬問題的若干意見》第十四條的規定，該院于１９９２年４月１７日作出判決：撤銷陽谷縣人民法院（１９９１）陽法行字第６號判決和陽谷縣人民政府陽政土征字〔１９９１〕３號決定。 二審判決生效后，魏海村村委會、徐樓村村委會、陳前海村村委會已將爭議的耕地收回，并發包本村村民耕種。 

【評析】 本案有以下幾個問題需要明確： 

一、原石佛公社及承受其權利的石佛鄉人民政府使用三原告１７０．５畝土地的行為，是屬于征用、買賣還是租用？對此有不同的意見：第一種觀點認為屬于征用性質，其理由是，雙方當事人簽訂的《合同書》中的第一、第二、第三條均寫為“征用”；第四條載明轉移了土地使用權；《合同書》中的“還款”實際是征用土地給付的補償費。第二種觀點認為《合同書》中所稱“征用”實為租用，因為原石佛公社使用土地是以豬場解散為期的。第三種觀點認為是買賣性質，其理由是，雙方簽訂的《合同書》實為雙方第一次買賣土地的契約。《合同書》第五條規定是為第二次買賣土地的約定。第四種觀點也是編寫人的觀點認為，原石佛公社與三原告簽訂的《合同書》是附條件轉讓土地的行為。其理由是：（一）征用土地與買賣土地不同。征用是將土地收為公用的措施；而買賣土地則是商品交換的行為；征用必須履行法定程序；而買賣只須雙方意思表示一致 ；征用須經法定審批手續，而買賣只須一方要約，另一方承諾即告成立；征用土地由用地單位支付補償費，而買賣土地則由買受方支付價款；征用的土地所有權為國家，而買賣的土地所有權則歸買受方；征用土地的補償費由國家限定數額，而買賣則由雙方以質論價；征用是帶有強制性的行政行為，而買賣則是平等主體之間遵循公平合理原則實施的民事法律行為。（二）雙方簽定的《合同書》是非法轉讓土地的行為。非法轉讓土地，包括買賣土地，以轉讓地上物為名非法轉讓土地，以物易地、饋贈土地等。１９６２年公布的《六十條》第二十一條規定：“生產隊所有的土地 ……一律不準出租和買賣”。１９５８年國務院發布的《國家建設征用土地辦法》第三條規定：“建設工程用地在三百畝以下……的，可以向土地所在地的縣級人民委員會申請核準”。原石佛公社與三原告以變相買賣的形式轉移土地所有權，未執行有關土地政策和行政法規規定的程序和審批手續，因而其行為是違法的。（三）雙方簽訂的《合同書》是附條件的非法轉讓土地的行為。三原告轉讓土地所有權是有條件的，即“豬場解散時，按原價賣給原大隊”。用三原告的話說，如果原石佛公社不接受《合同書》的第五條，我們是不會在《合同書》上簽字蓋章的。“豬場解散 ”是當事人選定的解除《合同書》的條件。（四）《合同書》在簽訂時就無效。在本案中，被告的《處理決定》認為：《合同書》一至四條有效，第五條“屬補充條款，并與前四條前后矛盾。概念不清，不能成立，視為無效”。其實，整個《合同書》因違反當時的有關政策和行政法規，從訂立時起就不具有法律效力。 

二、原石佛公社與三原告簽訂的《合同書》是否違法？對此在審查時也有不同意見：

第一種意見認為，我國土地不能買賣或者變相買賣。原石佛公社“征用”三原告的土地，屬于變相買賣土地的違法行為。

第二種意見認為：當事人雙方在當時簽訂合同時，我國還沒有頒布土地管理法。從這個意義上講，原石佛公社征用三原告土地的行為，不存在違法的問題。既然談不上違法，就應當視為合法。

第三種意見認為，國務院于１９８２年５月１４日頒布生效的《國家建設征用土地條例》和１９８２年２月１３日發布生效的《村鎮建房用地管理條例》施行之前，公社無法使用或無償調撥土地的情況很多。一般都是領導人一句話，根本沒有文件或其他文字根據。象石佛公社“征用”三原告的土地，雙方簽訂了《合同書》已經是很合法了。國家土地管理局１９８９年７月５日作出的《若干意見》第十四條規定：１９６２年９月《六十條》公布時起至１９８２年２月國務院《村鎮建房用地管理條例》公布時止，鄉（鎮）或村辦企事業單位使用的集體土地簽訂過用地協議的（不含租借），分別屬于鄉（鎮）或村農民集體所有。據此，此案爭議的土地屬于石佛鄉農民集體所有。

最后，二審法院采納了第一種意見，即原石佛公社及承受其權利的石佛鄉政府“征用”原告土地的行為系違法行為。原石佛公社從１９７５年開始使用三原告的１７０．５畝土地，到此案一審法院判決時，可分為三個階段，其行為的性質各個階段不盡相同。第一階段（即１９７５年至１９７９年底），是石佛公社無償調撥、使用三原告土地階段；第二階段（即１９８０年至１９８６年底），是石佛公社變相購買，占有三原告土地的階段；第三階段（即１９８７年１月至１９９１年８月）為石佛鄉政府違反土地管理法占用三原告土地階段。１９６２年制定的《六十條》規定：“生產隊所有的土地，不經縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不能占用”。如果說《六十條》的貫徹執行使舊的“一平二調”錯誤得以糾正的話，那么，原石佛公社建豬場開始使用三原告的土地則是新的“一平二調”中的“二調”了。在《國家建設征用土地條例》尚未出臺的１９８０年，原石佛公社“征用”三原告的土地，并未按國務院１９５８年１月６日公布的《國家建設征用土地辦法》的規定進行征用。１９８７年１月土地管理法施行后，石佛鄉政府未按法律規定辦理征用土地的手續，實際上是繼續違法占用三原告的土地。縱觀本案第三人石佛鄉政府在三個階段行為的性質，不難得出其行為違法的結論。 

三、被告適用的法律、法規是否正確？在法院審查時，對此也有不同的認識。

第一種意見認為，被告適用國家土地管理局的《若干意見》第十四條、第四十條的規定是正確的。

第二種意見認為，被告適用法律、規章正確，但其適用《若干意見》第十四條第一款不當，應當適用該條第二款。第三種意見認為被告適用法律錯誤。其理由是：（一）被告在適用《若干意見》的同時，應當適用土地管理法；（二）《處理決定》適用《若干意見》的條款不具體。《處理決定》適用《若干意見》第十四條，但該條有兩款。當事人和法院不清楚是該條哪一款；（三）被告的《處理決定》應當適用《若干意見》第十四條第二款。訴訟中，被告補充稱，《決理決定》是根據《若干意見》第十四條第一款作出的。但從石佛鄉人民政府與三原告之間的法律關系的形成、發展看，被告應當適用該條第二款，即：鄉（鎮）、村辦企事業單位采用第一款以外的方式占用的集體土地，或采用上述方式但目前土地利用不合理的，如荒廢、閑置、轉出等，應將其全部或部分土地退還原村或鄉農民集體或按有關規定進行處理。 綜上，本案中二審法院判決撤銷一審法院的判決和被告的處理決定，是正確的。