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王令仁、劉云煥、王位、王娟與南陽市宛城區人民政府收回國有土地使用權糾紛一案
時間：2020年05月03日 來源： 作者： 瀏覽次數：3806 收藏[0]河南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2018）豫行終2376號
上訴人（原審原告）王令仁，男，1933年7月6日出生，漢族，住河南省唐河縣。
上訴人（原審原告）劉云煥，女，1960年4月8日出生，漢族，住唐河縣。
上訴人（原審原告）王位，男，1986年9月19日出生，漢族，住河南省南陽市臥龍區。
上訴人（原審原告）王娟，女，1990年11月2日出生，漢族，住南陽市臥龍區。
四原告委托代理人吳新生，河南三策律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）南陽市宛城人民區政府。
法定代表人樊牛，系該區人民政府區長。
委托代理人李松強，該區人民政府法制辦公室工作人員。
委托代理人溫東旭，河南衡祥律師事務所律師。
上訴人王令仁、劉云煥、王位、王娟（以下簡稱王令仁等四人）因與被上訴人南陽市宛城區人民政府（以下簡稱宛城區政府）為收回國有土地使用權糾紛一案，不服河南省信陽市中級人民法院（以下簡稱原審法院）（2018）豫15行初30號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，書面審理了本案。現已審理終結。
上訴人王令仁等四人的原審訴訟請求：請求撤銷宛城區政府2016年11月17日作出的《南陽市宛城區政府依法收回劃撥國有土地使用權公告》。
原審法院經審理查明：2003年12月15日，已故原告王凡華與原南陽市臥龍區石油服務公司簽訂《抵償協議書》約定：“一、乙方借甲方人民幣壹拾萬元整。無息，雙方無異議。二、乙方用屬于自己的土地使用權一處（位于南陽市劉莊加油站，面積以土地管理部門實測數為準）作價壹拾萬元，抵給甲方，償還借款……”。2005年1月14日、26日，雙方分別以強制執行及《抵償協議書》作為公證事項在南陽市公證處進行了公證。經王凡華申請執行，同年5月17日，南陽市臥龍區人民法院向南陽市國土局送達（2005）宛龍執字第373號《協助執行通知書》：“請協助執行下列項目：請貴局協助將被執行人南陽市臥龍區石油服務公司位于宛城區劉莊加油站的一宗面積為1.7畝評估價為19萬元的土地過戶給申請執行人王凡華。”2007年12月28日，南陽市臥龍區石油服務公司因破產被注銷了企業法人登記。2014年底，河南省萬正房地產開發有限公司經公開出讓取得該土地使用權后開發建設時遭到王凡華制止。開發公司遂出示了宛城區政府（2015）6號《關于收回原臥龍石油服務公司國有土地使用權的公告》，王凡華即起訴要求撤銷該公告。訴訟中宛城區政府自行撤銷了該公告，南陽市中級人民法院裁定準予王凡華撤訴。2016年1月15日，宛城區政府又作出《關于收回南陽市石油公司袁莊加油站國有劃撥土地使用權的決定》，王凡華再次起訴。在平頂山市中級人民法院審理此案過程中，南陽市國土局于2016年2月19日向南陽市臥龍區人民法院函稱：“經查土地登記簿內無臥龍區石油服務公司的該宗土地登記，故不能協助執行”，同年2月26日，南陽市臥龍區人民法院決定收回《協助執行通知書》。同年9月21日，平頂山市中級人民法院作出（2016）豫04行初120號行政判決，認為原南陽市臥龍區石油服務公司已于2007年注銷法人登記，宛城區政府針對該公司作出收回決定的事實不清，證據不足，撤銷了宛城區政府2016年1月15日作出的收回《決定》。該判決發生法律效力。2016年11月17日，宛城區政府再次作出《依法收回劃撥國有土地使用權公告》，未對王凡華送達，但明確了收回該塊劃撥性質的國有土地使用權的內容。王凡華在訴訟過程中病故后，王令仁等四人承繼訴訟。根據宛市土征〔1991〕第89號《關于南陽市石油公司建袁莊加油站征用土地的批復》、原南陽市土地管理局1992年第18號《關于南陽市石油公司建袁莊加油站征地的補償安置方案及劃撥土地紀要》及宛市規編號91092號建設用地規劃許可證，可以認定該涉案土地為國有劃撥土地且土地及地上附著物均未辦理物權登記。
另查明，南陽市人民政府宛政紀﹝2011﹞77號《關于宛城區城中村改造申報項目有關問題的會議紀要》第二部分第（二）項明確顯示“市國土局要將上述五個項目用地列入國有建設用地供應計劃，并委托宛城區政府組織該區域土地的招拍掛工作”，包括了涉案土地。南陽市國土資源局于2016年1月16日作出《關于南陽市國土資源局關于對〈南陽市宛城區政府關于對劉莊朱莊城中村改造項目中原南陽市石油公司國有土地處置有關問題的函〉的函》，明確了“宛城區政府可直接組織該宗土地的招拍掛工作，并由你區政府組織收回該宗國有劃撥土地使用權和土地供應工作”。
原審法院認為，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條規定：“無償取得劃撥土地使用權的土地管理者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓。……無償收回劃撥土地使用權時，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應當根據實際情況給予適當補償”。據此：（一）宛城區政府有實施被訴收回國有土地使用權的職權。南陽市人民政府有收回其轄區范圍內國有劃撥土地使用權的法定權限。宛城區政府實施被訴收回國有劃撥土地使用權的行為系根據南陽市人民政府的授權委托進行，并未超越法定權限。（二）被訴收回決定合法。宛城區政府依據南陽市人民政府委托，在收回涉案國有劃撥土地前，責成宛城區國土資源局對涉案宗地進行了權屬調查及公告，在認定宗地原使用單位已破產的情形下，由宛城區國土資源局報經被告批準，由宛城區政府作出被訴國有土地使用權收回決定，事實清楚，適用法律正確，程序合法。王令仁等四人關于宛城區政府無權實施收回行為、收回決定無事實和法律根據的訴訟理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決如下：駁回王令仁等四人要求撤銷宛城區政府2016年11月17日作出的《依法收回劃撥國有土地使用權公告》的訴訟請求。案件受理費50元，由王令仁等四人承擔。
上訴人王令仁等四人不服原審判決，提起上訴稱：1、原審判決認定事實錯誤，宛城區政府沒有收回國有土地使用權的法定職權。首先，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定了收回國有土地使用權的主體是人民政府土地行政主管部門，而非人民政府。其次，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條規定了無償收回土地的主體只能是市、縣人民政府，不是縣級人民政府，宛城區政府不是該條規定的市、縣人民政府，無權收回涉案國有土地使用權。第三，宛城區政府自稱收回該土地使用權依據的是南陽市人民政府的授權，但該授權的證據是在指令繼續審理時提交的，屬于未在法定期間內提交證據的情況。2、原審判決認定被訴收回決定合法，屬于認定事實錯誤。首先，原審判決稱宛城區政府對涉案土地進行了權屬調查及公告，但未在法定期限內提交證據，涉案土地也并非宛城區政府所稱的國有劃撥土地，石油公司取得該地時已經支付了相應費用。其次，該收回決定認定事實不清。本案中，已故原告王凡華通過抵債方式獲得土地使用權，合法有效。王凡華的債權經過公證處核實確認公正，南陽市臥龍區法院下發了《協助執行通知書》，南陽市國土資源局認為符合過戶條件，下發業務受理通知書，在南陽市國土資源局制定機構進行了二次評估。3、宛城區政府在作出本案被訴收回決定之前，于2015年2月11日、2016年1月15日兩次作出收回決定，其又以同一事實同一理由作出與原具體行政行為相同的具體行政行為，依法應予撤銷。綜上，原審判決認定事實錯誤，適用法律錯誤，請求二審法院依法撤銷原審判決，改判撤銷宛城區政府2016年11月17日作出的《南陽市宛城區政府依法收回劃撥國有土地使用權公告》。
被上訴人宛城區政府答辯稱：1、宛城區政府作為縣級人民政府有權對轄區土地進行行政管理，在得到南陽市人民政府授權的情況下有權作出被訴的收回國有土地使用權決定。2、宛城區政府作出收回涉案國有土地使用權的決定認定事實清楚。涉案土地原為石油公司使用，后石油公司被撤銷，土地長時間無人使用，符合無償收回土地使用權的情形。另外，石油公司在使用該宗土地時支付了給農民的補償款，但不能改變該宗土地是國有劃撥土地的性質。3、石油公司雖然使用涉案土地，但是直至其被撤銷時也沒有辦理使用權的相關登記，因此，已故原告王凡華也并未獲得土地使用權。4、宛城區政府收回該宗土地的國有土地使用權程序符合法律規定，沒有程序違法。5、宛城區政府作出本案被訴收回決定，遵從的是河南省平頂山市中級人民法院（2016）豫04行初120號行政判決。6、宛城區政府2016年1月15日作出的收回該宗國有土地使用權的決定被河南省平頂山市中級人民法院生效判決撤銷的主要原因是程序違法，宛城區政府作出本案收回決定不適用不能以同一事實同一理由不能作出同一行政行為的規定。綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，王令仁等四人的上訴理由缺乏事實和法律依據，請求二審法院依法駁回上訴，維持原審判決。
本院二審經審理認定的事實與原審認定的事實一致。
本院認為，1、關于王令仁等四人的訴訟請求問題。本案中，王令仁等四人請求撤銷的是宛城區政府2016年11月17日作出的《南陽市宛城區政府依法收回劃撥國有土地使用權公告》，從庭審查明的情況來看，該公告依據的是2016年11月16日作出的宛區政〔2016〕69號《南陽市宛城區政府關于依法收回原許南路北側、信臣路南側、濱河路西側、二水廠東側一宗劃撥國有土地使用權的決定》。結合王令仁等四人、宛城區政府在原審庭審中的意見能夠確認，雙方的爭議實質上是對宛城區政府作出的宛區政〔2016〕69號收回該宗國有土地使用權決定是否合法的爭議。王令仁等四人訴訟請求應當認定為請求撤銷宛區政〔2016〕69號收回該宗國有土地使用權決定。
2、關于宛城區政府收回涉案國有土地使用權的依據問題。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款規定國有土地使用權的收回應當由人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。根據該條規定，法律將收回國有土地使用權的決定與具體實施兩個行為作出區分，人民政府依法作出收回國有土地使用權的決定，土地行政主管部門負責組織實施國有土地使用權的收回工作。本案中，涉案土地位于南陽市宛城區，南陽市人民政府依法有權收回該宗土地的國有土地使用權。從已經查明的事實能夠認定，宛城區政府作出宛區政〔2016〕69號收回決定，其依據的是南陽市人民政府的授權。宛城區政府在其作出的收回公告中對南陽市人民政府的該項授權予以公示，在原審庭審中也提交了南陽市人民政府宛政紀〔2011〕77號《關于宛城區城中村改造申報項目有關問題的會議紀要》以及南陽市國土資源局《關于對<南陽市宛城區政府關于對劉莊朱莊城中村改造項目中原南陽市石油公司國有土地處置有關問題的函>的函》予以證明。王令仁等四人認為宛城區政府在本院指令原審法院繼續審理之后才提交了該份證據，屬于未在法定期限內舉證，本院認為，原審法院遵照本院（2017）豫行終2136號行政裁定繼續審理，仍應當適用行政訴訟一審程序，宛城區政府在一審程序中有權利提交證明其行為合法性的相應證據。且原審法院（2017）豫15行初16號行政裁定以及本院（2017）豫行終2136號行政裁定均是對行政訴訟的程序性事項進行審查判斷，并未涉及行政行為的合法性審查，禁止宛城區政府舉證將導致人民法院無法對被訴行政行為進行司法審查。因此，王令仁等四人的該項理由缺乏事實和法律依據，本院不予支持。宛城區政府在明確其依據南陽市人民政府的授權之后，以自己的名義作出收回涉案土地使用權的決定具有合法的權力來源，不違反法律規定。
3、關于宛城區政府宛區政〔2016〕69號收回決定的合法性問題。涉案土地原為南陽市石油公司使用，其國有劃撥土地的性質已為1991年南陽市土地管理局《關于南陽市石油公司建袁莊加油站征用土地的批復》以及1992年4月24日《關于南陽市石油公司建袁莊加油站征地的補償安置方案及劃撥土地紀要》證實。南陽市石油公司破產并于2007年12月28日登記注銷之后，未有他人取得涉案土地的使用權。宛城區政府依據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條規定無償收回涉案國有劃撥土地使用權認定事實清楚，適用法律正確。宛城區政府在《南陽日報》對宛區政〔2016〕69號收回決定的內容予以公告，亦符合正當程序的要求。此外，王令仁等四人在庭審中明確其認為宛城區政府的收回決定之所以違法，主要原因是宛城區政府收回涉案土地使用權并未對王令仁等四人予以補償。王令仁等四人主張其享有涉案土地的使用權，但從已查明的案件事實來看，王令仁等四人訴稱的權利是基于本案已故原告王凡華與臥龍區石油公司勞動服務公司簽訂的代物清償協議，南陽市臥龍區人民法院收回協助執行通知書以后國土資源部門也并未為其辦理該宗土地的使用權登記手續。王令仁等四人上訴稱王凡華基于《抵償協議書》一并受讓了該土地上的加油站，并經營十多年，但其提交的《抵償協議書》上并未約定加油站的轉讓，王令仁等四人也未進一步舉證證明其使用涉案土地經營加油站的事實。其該項理由缺乏證據證明，本院不予支持。
綜上，王令仁等四人的上訴理由缺乏事實和法律依據，本院不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人王令仁、劉云煥、王位、王娟共同負擔。
本判決為終審判決。
審判長 鄒 波
審判員 李平均
審判員 高 光
二〇一八年九月七日
書記員 張飛琪