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阜陽市永耀房地產開發有限公司訴阜南縣國土資源局土地行政決定案二審行政判決書
時間：2020年05月03日 來源： 作者： 瀏覽次數：4113 收藏[0]安徽省高級人民法院
行 政 判 決 書
(2017)皖行終405號
上訴人（一審原告）阜陽市永耀房地產開發有限公司，住所地安徽省阜南縣鹿城鎮城西社區京九大道東段北側。
法定代表人顏慶仁，該公司總經理。
委托代理人李永安，北京大成（廈門）律師事務所律師。
委托代理人吳景洪，北京大成（廈門）律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）阜南縣國土資源局，住所地安徽省阜南縣趙集路49號，組織機構代碼00318071-3。
法定代表人張云虹，該局局長。
委托代理人張輝，該局工作人員。
委托代理人韋浩，安徽坤慧律師事務所律師。
上訴人阜陽市永耀房地產開發有限公司（以下簡稱永耀公司）因訴阜南縣國土資源局（以下簡稱阜南縣國土局）土地行政決定一案，不服安徽省阜陽市中級人民法院（2016）皖12行初33號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，于2017年9月20日公開開庭審理了本案。上訴人永耀公司的委托代理人李永安，被上訴人阜南縣國土資源局的委托代理人張輝、韋浩到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
永耀公司向一審法院起訴稱，2015年11月25日，阜南縣國土局對其作出南國土催繳通知〔2015〕23號《關于補繳土地出讓金的函》（以下簡稱23號《補繳出讓金函》）告知，該公司開發的永耀花園小區因超容積率及局部改變土地用途，應補繳土地出讓金1221.95萬元，經阜南縣第四十五次常務會議研究同意，并公示結束。要求該公司應在收到通知20日內繳納上述土地出讓金至阜南縣財政局阜南縣政府非稅收入征收管理局。永耀公司認為該《函》侵犯其合法權益：1、該《函》認定永耀花園超容積率建設和局部改變土地用途錯誤。其與阜南縣人民政府簽訂的《體育場項目建設補充協議》約定，容積率調整為1.52，限高調整為58米。阜南縣建設局作出的《規劃條件通知書》亦記載永耀花園小區容積率不超過1.52，且在后續開發建設中，相關許可證件均是按1.52的容積率頒發。永耀花園小區項目局部規劃調整是根據《阜南縣城市規劃委員會第六次會議》審查通過，符合項目規劃及土地出讓要求，該項目含有商業用地。故其不存在擅自提高容積率及局部改變土地用途的行為。2、阜南縣國土局作出的《函》超越法定職權。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》、《建設用地容積率管理辦法》的規定，認定是否超容積率及調整容積率的法定職權屬于城鄉規劃行政主管部門，阜南縣國土局沒有認定超容積率的法定職責，其作出的行政行為無法律依據。3、阜南縣國土局作出的《函》違反法定程序。阜南縣國土局作出的行政行為涉及其重大利益，阜南縣國土局未告知其有陳述申辯權，違反正當程序原則。綜上，請求人民法院依法撤銷阜南縣國土局作出的23號《補繳土地出讓金的函》。
一審法院審理查明，2006年6月18日，永耀公司與阜南縣人民政府簽訂《阜南縣體育場資產置換（出讓）協議書》，擬通過資產置換（出讓）方式新建體育場一處。2006年11月6日，永耀公司與阜南縣國土局簽訂《國有土地使用權出讓合同》，以4210萬元的價格取得58244.50平方米的國有土地使用權，該地塊與《阜南縣體育場資產置換（出讓）協議書》所涉土地屬于同一地塊。合同約定本合同項下宗地的用途為商品住宅用地，土地使用權出讓期限為70年，建筑容積率小于等于1.3，建筑密度小于等于25%，限高20米，綠地比例35％。永耀公司將該宗土地的開發項目命名為“永耀香港花園”小區。2006年12月31日，阜南縣人民政府與永耀公司就上述建設項目簽訂《體育場項目建設補充協議》，將老體育場商品住宅建設用地指標中的容積率調整為1.52，建筑限高調整為58米，其他經濟技術指標不變。根據原協議約定結合實際情況,永耀公司首期繳納土地出讓金1300萬元,其余部分在半年內付清。2007年1月31日，阜南縣建設局向永耀公司作出南規函（2007）002號《規劃設計條件通知書》，通知規定用地性質為商品住宅用地，容積率為不大于1.52，建筑密度為28％，建筑高度50米以內。2007年5月21日，阜南縣發展和改革委員會向永耀公司作出《關于對阜陽市永耀房地產開發公司申請開發永耀香港花園建設項目備案通知》，通知記載：同意永耀公司在原縣體育場新建永耀香港花園項目，建設面積94900平方米（含住宅、商業、公共服務等）。2010年10月11日，《阜南縣規委會第六次會議紀要》認為：對“永耀香港花園”項目規劃設計方案進行局部調整，……符合城市規劃和阜南縣實際，且局部調整后的規劃未改變用地性質，未增加容積率。該規劃調整已經專家評審通過。會議決定：原則同意“永耀香港花園”小區局部規劃調整方案；項目要嚴格按照調整后的規劃進行建設；項目開發商要按照規劃方案完善市政公共設施建設，及時補齊土地出讓金。2010年10月18日，阜南縣住房和城鄉建設局批準了“永耀香港花園”項目規劃調整方案。2011年6月29日，《阜南縣規委會作出第八次會議紀要》，認為：“永耀香港花園”項目土地出讓條件為商住用地；容積率為≤1.52,；建筑密度≤28％；綠地率≥35％。會議決定：原則同意該項目規劃方案，鑒于該項目改變容積率、改變土地用途，必須重新評估地價，依法補繳土地出讓金。2015年7月8日，阜南縣國土局召開由紀委、永耀公司代表參加的會議，就“永耀香港花園”項目改變土地用途、增加容積率補繳土地出讓金選定土地估價機構，經抽簽選定阜陽華安土地評估咨詢公司進行評估。2015年7月27日,阜陽華安土地評估咨詢公司以2011年6月29日為估價期日，出具（阜南縣）阜華估（2015）（估）字第048號土地估價結果,永耀公司應補繳土地出讓金1221.95萬元。同年8月10日,阜南縣人民政府在該縣官網發布《關于阜陽市永耀房地產有限公司超容積率及改變土地用途補繳土地出讓金的公示》。2015年8月12日，阜南縣人民政府作出《第四十五次常務會議紀要》決定：依法按程序補繳“永耀香港花園”項目超容積率部分及局部改變用途土地出讓金1221.95萬元。2015年11月25日，阜南縣國土局向永耀公司作出23號《補繳土地出讓金的函》：“永耀香港花園”小區因超容積率及局部改變用途，應補繳土地出讓金1221.95萬元。
一審法院認為，《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（以下簡稱“通知”）規定：土地使用者需要改變原批準的土地用途、容積率等，必須依法報人民政府批準。……對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按照規定補交不同用途和容積率的土地差價。據此規定，經人民政府批準調整土地用途、容積率后，應按照規定補交不同用途和容積率的土地差價。2006年11月6日，永耀公司與阜南縣國土局簽訂《國有土地使用權出讓合同》，合同項下宗地的用途為商品住宅用地，建筑容積率≤1.3，建筑密度≤25%，限高20米。2006年12月31日，阜南縣政府與永耀公司簽訂《體育場項目建設補充協議》，將容積率調整為≤1.52，建筑限高調整為58米，該補充協議應視為阜南縣人民政府對調整容積率的批準。永耀公司應當以批準調整后的容積率，及時核定應補繳的土地出讓價款并按時繳納。但是，永耀公司在調整容積率后，未及時補繳土地出讓金，雖經阜南規委會第六次、第八次會議紀要催繳，其仍未補繳。阜南縣國土局以2011年6月29日（即阜南縣規委會第八次會議）為估價期日計算補繳土地出讓金價款，符合《通知》固有之意，具有合理性。2007年5月21日阜南縣發展和改革委員會作出《關于對阜陽市永耀房地產開發公司申請開發“永耀香港花園”建設項目備案通知》，記載了永耀公司在原縣體育場新建“永耀香港花園”項目包含商業，將原商業住宅用地部分變更為商業用地，永耀公司應當補繳改變土地用途的土地出讓金差價。綜上所述，永耀公司調整容積率、局部改變土地用途事實清楚，依法應當補繳土地出讓金。阜南縣國土局作出的南國土催繳通知〔2015〕23號《補繳土地出讓金函》證據充分，程序合法，適用法律正確。案經該院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回永耀公司的訴訟請求。
永耀公司上訴稱，1、阜南縣國土局作出的23號《補交出讓金的函》超越法定職權、認定事實錯誤、程序違法。根據城鄉規劃相關法律、法規的規定，城鄉規劃主管部門具有認定建設項目是否違反容積率及如何調整容積率的法定職權，阜南縣國土局對涉案容積率的調整沒有法定職權，其作出的《補交出讓金的函》超越職權。2006年11月6日，永耀公司與阜南縣國土局簽訂《國有土地使用權出讓合同》約定容積率為1.3。但同年12月31日，永耀公司與阜南縣人民政府簽訂《體育場項目建設補充協議》及2007年5月21日，阜南縣發展和改革委員會向永耀公司作出《關于對阜陽市永耀房地產開發公司申請開發永耀香港花園建設項目備案通知》，同意永耀花園小區含住宅、商業、公共服務等及調整建設項目容積率為≤1.52。由此可知永耀公司經阜南縣人民政府、阜南縣發展和改革委員會的同意調整建設項目容積率且建設項目包括住宅、商業等，故23號《補交出讓金的函》認定永耀花園小區超容積率及局部改變土地用途事實錯誤。阜南縣國土局作出該函時，未通知其聽證，未聽取其陳述申辯權，程序違法。2、根據《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規定，國有土地使用權糾紛屬民事糾紛，故即使永耀公司違反協議約定擅自調整容積率，亦屬民事糾紛，行政機關不能以行政職權追繳土地出讓金。3、涉案評估報告不能作為補交出讓金的依據。調整容積率的批準時間為2006年12月31日，補交出讓金應以批準調整容積率的時間為評估時點，而案涉評估報告以2011年6月29日為評估時點違反法律規定。涉案建設項目總用地為58244.5平方米，其中僅5187.5平方米作為商住用地，故應以該5187.5平方米作為評估對象，而評估報告以項目總用地為58244.5平方米均作為商住用地進行評估錯誤。由于評估時點及評估對象的錯誤，得出的評估數額錯誤，涉案評估報告不能作為補交出讓金的依據。綜上，請求二審法院撤銷一審判決，依法改判支持上訴人的全部訴訟請求或發回重審。
阜南縣國土局在庭審中答辯稱，該局依職權作出的23號《補交出讓金的函》系具體行政行為，屬行政訴訟的受案范圍。2011年6月份，《阜南縣城市規劃委員會第八次會議紀要》認定永耀花園小區有調整容積率及局部改變土地用途的問題，經評估機構評估后計算出需補交的出讓金數額正確，阜南縣國土局依據該紀要及評估報告作出23號《補交出讓金的函》事實清楚、適用法律正確、程序合法。綜上，請求二審法院判決駁回上訴，維持原判。
一審被告阜南縣國土局向一審法院提舉的主要證據材料為：1、阜南縣國土局組織機構代碼證，證明該局主體適格。2、阜南縣國土局與永耀公司簽訂的《國有土地出讓合同》；2、《阜南縣規劃委員會第八次會議紀要》；3、抽簽會議記錄；4、照片；5、《阜南縣人民政府第45次常務會議紀要》；6、評估結果；7、公示記錄；8、南國土資催繳通知〔2015〕第23號《關于補繳土地出讓金的函》；9、《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發【2015】15號2001-4-30）、《中華人民共和國土地管理法》。證明該局作出的行政行為主體適格，事實清楚，適用法律正確，程序合法。
一審原告永耀公司向一審法院提舉的主要證據材料為：1、阜南縣國土局作出的南國土資催繳通知〔2015〕第23號《關于補繳土地出讓金的函》。2、2015年8月《阜南縣人民政府第四十五次常務會議紀要》。以上證據證明阜南縣國土局作出涉案具體行政行為超越法定職權、程序違法，認定永耀花園小區超容積率事實錯誤，作出的補繳土地出讓金1221.95萬元事實認定不清且沒有法律依據。3、阜南縣體育場資產置換（出讓）協議書。證明該協議第12條約定，老體育場（即永耀花園小區項目）摘牌后土地用途為住宅（商業），由永耀公司負責設計、規劃、建設，并享受地方稅收先征后返，行政事業性收費全免，水電增容費減免等招商優惠條件。協議簽訂后被告未能落實協議約定的稅費減免優惠條件，給原告的投資造成經濟損失，被告存在違約行為。4、2016年11月6日《國有土地使用權出讓合同》、2006年12月31日《體育場項目建設補充協議》。證明該補充協議約定建筑容積率為≤1.52，該約定是阜南縣人民政府對土地使用權出讓合同的變更和補充，永耀公司沒有單方擅自改變建筑容積率的行為。5、阜南縣建設局《規劃條件通知書》。證明該局通知永耀花園小區按照容積率不超過1.52進行規劃設計。6、阜南縣發展和改革委員會《項目備案通知》。證明阜南縣發展和改革委員會對永耀花園小區項目正式備案，項目建筑面積為94900平方米，含住宅、商業和公共服務等。7、阜南規委會第六次會議紀要（2010年10月11日）、規劃調整方案的批復。證明永耀花園小區項目局部設計方案調整，有利于田集路商業街形成，符合城市規劃，且局部調整后的規劃未改變用地性質、未增加容積率，該設計調整已經專家評審通過。該規劃調整方案2010年10月18日經阜南縣住房和城鄉建設局批復同意；第六次規委會會議紀要認定永耀花園小區不存在增加容積率未改變用地性質，該認定已經阜南縣建設局調查確認，符合事實和法律規定。8、阜南規委會第八次會議紀要(2011年6月29日)，證明阜南縣國土局作出的行政行為違法，其以其內部會議紀要做為行政行為的依據，違反法律規定；永耀花園小區項目是否擅自改變容積率、是否改變土地用途，應由法律、法規授權的行政管理部門調查認定，即應由城市規劃部門認定是否存在改變容積率，由土地管理部門認定是否改變土地用途。第八次規委會在沒有經過相關職能部門調查的情況下認定永耀花園項目小區改變容積率、改變土地用途，單方否定了同一級別第六次規委會決議事項，構成行政違法和濫用職權；2011年6月27日第八次規委會會議紀要認定的永耀花園小區超容積率，但該認定事項已被2011年11月2日阜南縣城鄉建設局經調查后作出的《關于對永耀香港花園規劃實施情況的說明》所否定，阜南縣城鄉和建設局經調查后認為永耀香港花園小區不存在超容積率；第八次規委會僅是對永耀花園項目兩棟高層商住樓規劃方案認為改變容積率、改變土地用途，需評估作價，依法補繳土地出讓金，并不是對整個永耀花園小區項目的認定，阜南縣國土局據此認定永耀花園小區項目存在改變容積率、改變土地用途顯屬錯誤。9、預售許可證。證明永耀花園小區項目建筑用地為商住，其沒有擅自改變土地用途的情況。10、阜南縣人民政府辦公室文件處理單、關于對永耀香港花園規劃實施情況的說明（2011年11月2日）。證明永耀花園小區經阜南縣住房和城鄉建設局調查核實，永耀公司不存在擅自改變規劃、提高容積率的情況；2011年6月27日第八次規委會認為項目存在改變容積率、改變土地用途的認定不具有事實依據，經阜南縣建設局調查，否定了第八次規委會會議紀要所認定事項。11、永耀花園小區總平面圖。證明永耀花園小區規劃建筑面積94931平方米，實際建筑面積88527平方米，不存在擅自提高容積率的情況；該規劃總平面圖含商業用房6251平方米和商業配套，該項目不存在改變土地用途的情況。12、處罰決定書。證明2015年7月15日阜南縣國土局作出《行政處罰決定書》，責令永耀公司交還改變土地用途的5187.5平方米土地；并按每平方米21元進行行政罰款。同年11月25日阜南縣國土局又以永耀花園小區超容積率和局部改變用途，要求原告補繳土地出讓金1221.95元。阜南縣國土局在做出收回改變土地用途5187.5平方米后，又就該地塊作出補繳土地出讓金的行政征收，屬于額外重復處罰，被告具體行政行為違法。
上述證據均已隨案移送本院。經審查，一審法院對證據的審核認定符合法律規定。對一審法院認定的案件事實，本院依法予以確認。
本院認為，根據雙方的上訴及答辯意見，本案的爭議焦點為：一、本案是否屬于行政爭議范疇；二、阜南縣國土局作出的《補交土地出讓金的函》是否合法。
一、本案屬于行政爭議還是民事糾紛。根據《中華人民共和國房地產管理法》第十五條第二款、第十六條的規定，土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金。《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》國發〔2001〕15號規定，土地使用者需要改變原批準的土地用途、容積率等，必須依法報經市、縣人民政府批準。對出讓土地凡改變土地用途、容積率的，應按規定補交不同用途和容積率的土地差價。由此，阜南縣國土資源局作為土地行政管理部門具有雙重身份，既是涉案土地出讓合同的一方當事人，又是負有土地管理法定職責的行政機關，故判斷阜南縣國土局作出的23號《補交出讓金的函》行為性質的關鍵，是看其是否有合同依據，即雙方對改變容積率、土地用途的處理方式是如何約定的。雙方簽訂的《土地使用權出讓合同》第十七條規定：“在出讓期限內，受讓人必須按照本合同規定的土地用途和土地使用條件利用土地，需要改變本合同規定的土地用途和土地使用條件的，必須辦理有關批準手續，并向出讓人申請，取得出讓人同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金，辦理土地變更登記。”本案中，阜南縣人民政府、阜南縣建設局同意涉案建設項目容積率由1.3調整為1.52，阜南縣發展和改革委員會備案同意涉案建設項目包括住宅、商業等，以上可明確永耀公司經相關政府職能部門的同意，改變了《土地使用權出讓合同》所約定的土地用途和土地使用條件。但永耀公司并未提供證據證明經批準調整容積率和土地用途后，其與阜南縣國土局通過簽訂出讓合同變更協議或者重新簽訂出讓合同的方式，調整出讓金數額，故阜南縣國土局并非依據《土地使用權出讓合同》的約定對永耀作出23號《補交土地出讓金的函》，永耀公司以該《函》屬于國有土地使用權民事糾紛的上訴理由不能成立。
二、阜南縣國土局作出的《補交土地出讓金的函》是否合法。雙方對一審法院查明的涉案建設項目容積率由1.3調整為1.52及局部改變土地用途并無異議，本院亦予確認。故本案爭議的核心問題在于評估公司以2011年6月29日作為估價時點作出的估價報告，是否能作為被訴《補交土地出讓金函》的依據。《建設用地容積率管理辦法》第九條規定，國有土地使用權出讓后，擬調整的容積率符合控制性詳細規劃要求的，經市、縣人民政府批準后，城鄉規劃主管部門方可辦理后續的規劃審批，并及時將變更后的容積率抄告土地主管部門。《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規范（試行）》規定，土地出讓后經原出讓方批準改變用途或容積率等土地使用條件的，在評估需補繳地價款時，評估期日應以國土資源主管部門同意補繳地價時為準。故因改變容積率等需補繳土地出讓金的，評估機構應以國土資源部門主管部門同意補繳地價時為估價時點進行評估。本案補繳土地出讓金源于容積率的調整，而調整容積率是市縣級人民政府的職權，國土資源主管部門收繳土地出讓金的行為實際上是執行市縣級人民政府的決議，由于“同意補繳地價時”是主觀因素，較難把握，本案中國土資源主管部門亦沒有明確何時同意上訴人補繳出讓金，故國土資源主管部門“同意補繳地價時”原則上應為市縣級人民政府作出同意調整容積率、同意補繳出讓金的決議，并將該決議抄送國土資源主管部門之日。本案中，針對補繳土地出讓金事宜，阜南縣建設局于2007年1月31日對永耀公司作出南規函（2007）002號《規劃設計條件通知書》，同意其改變容積率及局部土地用途。2010年10月11日，《阜南縣規委會第六次會議紀要》要求對涉案項目要嚴格按調整后的規劃進行建設，及時補齊土地出讓金。2011年6月29日，《阜南縣規委會第八次會議紀要》重申涉案項目需重新評估地價，依法補繳土地出讓金。其中，2010年10月11日作出的《阜南縣規委會第六次會議紀要》決定，同意案涉項目調整并要求及時補齊出讓金，該決定共印發15份，抄送給國土局等相關部門。因國土部門應當落實規委會補齊出讓金的決議，故該決議抄送給國土局之日應視為國土資源部門主管部門同意補繳地價時之日。而案涉估價報告以第二次會議紀要的作出時間即2011年6月29日作為估價時點，依據不足。阜南縣國土局據該評估報告作出的《補交土地出讓金的函》主要證據不足，依法應予撤銷。
綜上，一審判決認定事實清楚，但適用法律不當。上訴人的部分上訴理由成立，本院依法予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第八十九條第一款第（二）項的規定，判決如下：
一、撤銷安徽省阜陽市中級人民法院（2016）皖12行初33號行政判決；
二、撤銷阜南縣國土資源局作出的南國土催繳通知〔2015〕23號《關于補繳土地出讓金的函》；
三、責令阜南縣國土資源局于本判決生效之日起三個月重新作出處理決定。
一、二審案件受理費各50元，由阜南縣國土資源局負擔。
本判決為終審判決。
審判長 王玉圣
審判員 宋 鑫
審判員 蔣春暉
二〇一八年九月二十日
書記員 劉 琳
附：本案適用相關法律：
《中華人民共和國行政訴訟法》
第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：
（一）主要證據不足的；……
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
（二）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；……