海　南　省　高　級　人　民　法　院
行　政　判　決　書

(2005)瓊行終字第165號

　　上訴人(原審原告)海南思嘉冷藏工業有限公司。
　　法定代表人吳長安，董事長。
　　委托代理人吳文才，海南法立信律師事務所律師。
　　被上訴人(原審被告)瓊海市人民政府。
　　法定代表人宋袆，市長。
　　委托代理人謝晉濤，瓊海市國土局干部。
　　原審第三人海南阿西羅拉生物制品有限公司。
　　法定代表人祁新，董事長。
　　上訴人海南思嘉冷藏工業有限公司(以下簡稱思嘉冷藏公司)因其訴被上訴人瓊海市人民政府(以下簡稱瓊海市政府)作出無償收回國有土地使用權的處罰決定及給原審第三人海南阿西羅拉生物制品有限公司(以下簡稱阿西羅拉公司)頒發國有土地使用權證一案，不服海南省海南中級人民法院(2005)海南行初字第115號行政判決，于2005年10月9日通過海南中級人民法院向本院提起上訴。本院于2005年　11月17日立案受理，依法組成合議庭。于　2005年12月16日上午在本院第二審判庭依法公開開庭進行了審理。上訴人的委托代理人吳文才，被上訴人的委托代理人謝晉濤，原審第三人的法定代表人祁新到庭參加了訴訟，該案現巳審理終結。
　　經審理查明，上訴人思嘉冷藏公司被無償收回之地位于加嘉鎮工業小區，其面積為27840平方米。2002年1月23日，瓊海市城區房地產開發公司(甲方)與上訴人思嘉冷藏公司(乙方)簽訂《土地轉讓合同書》，由甲方將加嘉鎮工業小區內約42畝土地轉讓給乙方建冷藏加工廠，轉讓土地價格為42萬元。合同約定：1、乙方在甲方辦完土地證后十天內付完土地款，如超過三個月尚未付清，甲方有權將土地另行轉讓。2、甲方協助乙方把建廠手續辦好后，乙方要在一年內建好廠房，2003年5月底尚未建好廠房，甲方有權無償收回土地。合同簽定后，甲方依約為乙方辦理建廠手續。2002年2月7日，被上訴人瓊海市政府給上訴人思嘉冷藏公司頒發了海國用(2002)字第0143號《國有土地使用權證》。此后，上訴人在使用地上投資修筑了圍墻，搭建棚屋，并鋪設自來水管，但未建廠房。2004年5月10日，瓊海市國土環境資源局在《海南日報》刊登擬無償收回上訴人土地使用權公告，上訴人在15天內未提出申辯和申請聽證　。2004年6月2日，被上訴人瓊海市政府作出海府[2004]77號《無償收地處罰決定》，并于2004年6月12日在《海南日報》公告送達原告。2004年6月23日，被上訴人瓊海市政府將上訴人思嘉冷藏公司被無償收回的土地置換給第三人阿西羅拉公司，并給其頒發海國用(2004)第0619號《國有土地使用證》。原審第三人取得該地使用權后，投資700多萬元開發并建起了廠房。上訴人認為，瓊海市政府的上述具體行政行為侵犯了自己的合法權益，遂向海南中級人民法院提起行政訴訟。
　　原審認為，被告瓊海市政府作出海府[2004]77號《收地處罰決定》，認定原告思嘉冷藏公司在取得爭議地使用權后，僅圍墻圈地，搭建臨時工棚，閑置土地兩年零三個月　。在作出該決定前，被告已經在《海南日報》邗登擬無償收回原告土地使用權公告。原告在規定的期限內既未提出申辯也未申請聽證，應視為放棄了申辯、聽證權。在被告作出處罰決定后，原告才以中國與歐盟之間發生不可抗力的＂氯霉素風波＂而導致無法運作土地開發建設為由提出辨解，事實上＂氯霉素風波＂與原告是否如期進行土地開發建設沒有必然的因果關系，因此，該辯解理由顯然不能成立。被告根據《海南省閑置建設用地處置規定》第二條第(二)項、第三條第(三)項的規定，認定原告閑置爭議地達兩年以上事實成立，其決定收回爭議地使用權并無不當。原告思嘉冷藏公司認為被告瓊海市政府所做的收地決定違反《城市房地產管理法》的有關規定，實際上被告瓊海市政府作出海府[2004]77號《收地處罰決定》所依據的是《海南省閑置建設用地處置規定》的有關規定，其適用法律法規正確。雖然該處罰決定程序上存在瑕疵，但實體處理結果并無不當，故對該《收地處罰決定》不宜撤銷。原告思嘉冷藏公司的訴訟理由不能成立，其要求撤銷被告《收地處罰決定》的請求，本院不予支持。第三人阿西羅拉公司持有的海國用(2004)字第0619號《國有土地使用證》，是在瓊海市政府收回爭議地使用權，經過土地置換后而給其頒發的，且第三人在取得爭議地使用權后，已投資興建了廠房。原告思嘉冷藏公司請求確認第三人阿西羅拉公司所持有的第0619號《國有土地使用證》無效，并判令被告瓊海市政府停止侵權行為，沒有事實依據和法律依據，故對該項請求，本院亦不予支持。根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條第四項的規定，判決如下：駁回原告思嘉冷藏公司要求撤銷被告瓊海市政府2004年6月2日作出的海府[2004]77號《收地處罰決定》及其它訴訟請求。
　　思嘉冷藏公司上訴稱：一、被上訴人在處置上訴人的土地過程中，程序違法；二、原審判決既然確認處罰程序違法，理應依據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第58條之規定，確認其行政行為違法，責令其采取補救措施，而不是依據該司法解釋第56條第四項＂其他應當判決駁回訴訟請求的情形＂駁回上訴人的訴訟請求。　三、瓊海市政府[2004]77號文《收地處罰決定》所依據的海南省政府規章和國土資源部的規章內容不一致，本案理應按《行政訴訟法》53條之規定，由最高人民法院送請國務院作出解釋或者裁決。四、氯霉素風波導致的歐盟封關應當確認為不可抗力實踐，因此該土地不能無償收回。被上訴人瓊海市政府不考慮上訴人的投資誠意，不考慮上訴人的經濟利益，不考慮國家法律的規定，急匆匆地以違反法律程序的方式收回土地，被上訴人對外國投資商的坑害，豈能在本案判決結束后消滅。綜上，上訴人認為被上訴人瓊海市政府的行政行為違法，特請求撤銷一審判決，依法維護上訴人的合法利益。
　　瓊海市政府答辯稱：一、上訴人的上訴請求沒有事實根據與法律依據；二、行政行為合法，適用法律正確；瓊海市政府對上訴人建設用地現在的處置過程中，依照法律規定的處置工作程序予以處置。首先，在海南日報(2004年4月29日)上刊登公告，告知當事人(上訴人)，但上訴人在規定的時限內沒有提出申辯與聽證申請，證實上訴人對處置沒有異議。由此，瓊海市人民政府作出海府[2004]77號《決定》，該《決定》已在2004年6月12日的《海南日報》上以公告方式送達上訴人，而上訴人又在規定的時限內沒有申請復議或起訴。以上事實足以證明海府[2004]77號《決定》適用法律規定合法。鑒于以上事實，原訴訟請求是無理的，已經一審法院審理判決，市政府認為一審法院判決是實事求是的、合法的。請求海南省高級人民法院依法予以維持海府[2004]77號《決定》，駁回原告的非法請求。
　　原審第三人述稱：一、上訴人的上訴請求沒有事實根據與法律依據；二、上訴人在一審的訴訟狀中就有不真實的表達。如＂不知道＂，(2005年4月為時間參照)＂原告近日通過有關渠道才知道該處罰決定的存在。＂并在一審開庭期間又突然冒出一份2003年7月25日給瓊海市政府書記市長陸志遠博士的一書函，也表明上訴人不再開發建設。三、政府的行政行為合法，適合法律正確；四、上訴人無視海南省政府的相關規定是不對的，地方政府的相關規定是在中央政府相關規定的基礎上的更細化更具體的表現，是合法的。鑒于以上事實，上訴人的上訴請求是無理的，一審法院的判決是實事求是的，合法的，請求海南省高級人民法院依法維持原判，駁回原告的非法請求。
　　本院認為：被上訴人瓊海市人民政府在處置上訴人海國用(2002)第43號國有土地使用權證的過程中，作出的擬無償收回上訴人土地使用權的公告，在送達程序上應按照《民事訴訟法》的有關規定送達該處罰決定給上訴人，而被上訴人在《海南日報》上公告送達，未滿60日就作出(海府[2004]77號)《關于無償收回海南思嘉冷藏工業有限公司土地使用權的處罰決定》，違反了民事訴訟法公告送達的有關規定，同時亦剝奪了上訴人的抗辨、申辨權利和聽證的權利；在公告送達該《處罰決定》后，又未滿60日就將該地置換給原審第三人并給其頒發海國用(2004)第0619號《國有土地使用證》，同樣導致剝奪了上訴人的復議權和申辨權，再次違反了法律程序；至于＂氯霉素風波＂是否影響上訴人土地開發的問題，這是當時的一個客觀事實，瓊海市政府應當給予考慮；關于瓊海市政府[2004]77號文《收地處罰決定》所依據的海南省政府規章和國土資源部的規章內容不一致，這是法律認識問題，本院認為不存在其內容不一致。鑒于被上訴人巳將該土地給原審第三人頒發了《國有土地使用證》，原審第三人屬善意取得爭議地使用權且巳在該地上投資了700多萬元建起了廠房，上訴人在二審開庭過程中明確表示，撤銷其具體行政行為已不現實，要求確認其具體行政行為違法，采取其它補救措施解決。本院認為，上訴人的要求合理，應該予以支持。
　　綜上，原審判決認定事實基本清楚，適用法律基本正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條之規定，判決如下：
　　一、維持海南省海南中級人民法院(2005)海南行初字第115號行政判決；
　　二、確認被上訴人瓊海市人民政府于2004年6月2日作出(海府[2004]77號)《關于無償收回海南思嘉冷藏工業有限公司土地使用權的處罰決定》的具體行政行為違法。
　　一、二審案件受理費共計人民幣200元，由被上訴人瓊海市人民政府負擔。該費用上訴人已預付，被上訴人在收到本判決內十日內將200元直接付給上訴人。
　　本判決為終審判決。

審　判　長　趙　立   　
審　判　員　林玉冰   　
代理審判員　程小平  

　
二00五年十二月二十一日

書　記　員　容澤清