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(2006)瓊行終字第009號

　　上訴人(原審被告)?？谑腥嗣裾?，住所地?？谑旋埨ケ甭?9號。
　　法定代表人陳辭，市長。
　　委托代理人符富剛，?？谑袊临Y源局干部。
　　被上訴人(原審原告)海南北慶房地產開發有限公司，住所地海口市龍昆南路5號。
　　法定代表人張向善，董事長。
　　委托代理人李清理，海南大興天泰律師事務所律師。
　　上訴人海口市人民政府(以下簡稱市政府)因被上訴人海南北慶房地產開發有限公司(以下簡稱北慶公司)訴其無償收回國有土地使用權一案，不服海南省?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ?005年10月30日作出的(2005)海中法行初字第30號行政判決，于2005年11月16日通過海口市中級人民法院向本院提起上訴。本院2006年1月5日受理，依法組成合議庭，并于2005年2月21日上午在本院第二法庭公開開庭審理了本案。市政府的委托代理人符富剛，北慶公司的委托代理人李清理等到庭參加訴訟。本案現已審理終結。　　　　
　　經審理查明：1995年12月12日海南尚億房地產有限公司將位于府城鎮邁仍一經濟社鳳翔路北側，四至為東至規劃道路，南至邁仍一經濟社用地，西至邁仍一、二經濟社用地，北至海南天鷹房地產公司的5024．67平方米土地轉讓給北慶公司，瓊山市政府于1995年12月18日給北慶公司頒發了瓊山國用(府城)字第06612號《國有土地使用證》。1999年5月31日原瓊山市政府給海南尚億房地產開發有限公司發出《關于限期開發使用土地的通知》，通知載明：限你單位在1999年8月31日前投入開發建設，兩年內建成。逾期未開發使用該土地，將依照國家、省有關法律法規收回土地使用權。通知上注明轉送北慶公司，北慶公司接到通知后準備進場開發。1999年8月25日，原瓊山市公安局、交通局、公路分局發布聯合通告：＂自8月25日至2000年2月28日止，鳳翔路丁村路口起至美仁路口(鳳翔山莊)止，實行雙向全封閉式道路施工。＂因此，北慶公司無法進場施工。同年11月27日和12月13日，原瓊山市政府分別下發瓊山府辦[1999]106號《關于美舍河河道治理工程瓊山段房屋附屬物拆遷及征用土地補償標準實施方案》的通知和《關于美舍河治理拓寬河道征地補償的補充通知》，北慶公司的該宗地納入征用范圍。2000年1月28日，原瓊山市國土局按照政府的規定，將北慶公司的宗地瓊山國用(府城)字第06612號《國有土地使用證》收回，并特別注明：因美舍河整理工程需要收回該宗地。故北慶公司不能使用該地。1999年7月5日原瓊山市政府在《海南日報》上刊登了《關于收回國有土地使用權的預先通知書》，該通知書載明：如有異議的，請自登報之日起七天內，向我市規劃土地管理局提出申辯。逾期未提出申辯的，將依法進行處理。2000年5月23日，原瓊山市政府對北慶公司作出瓊山府[2000]62號《關于依法無償收回海南北慶房地產開發有限公司國有土地使用權的處理決定》(以下簡稱62號《處理決定》)。決定認為，由于北慶公司未按1994年9月27日與市土地管理局簽訂的《國有土地使用權出讓合同》約定的期限進行開發建設，致使土地閑置至今超過兩年以上，根據《中華人民共和國土地管理法》第三十七條、《中華人民共和國房地產管理法》第二十五條的規定據此應予無償收回決定：一、依法無償收回你司位于府城鎮紅星管理區邁仍一經濟社于鳳翔路北側的9．9畝國有土地使用權，注銷國有土地使用證，證號為瓊山國用(府城)字第06612號。二、從本處理決定下達之日起15日內，你司要將該宗國有土地使用證繳交市規劃土地管理局。如不服本處理決定，可在接到本決定之日起六十日內向上級行政主管機關申請復議，或在三十日內直接向人民法院起訴。逾期既不申請復議，也不向人民法院起訴，本府將依法執行。該決定同日送達北慶公司。2000年6月8日，北慶公司向原瓊山市政府送上《報告》反映情況，認為該宗地不該＂無償收回＂，要求撤銷該決定，并補償該公司的損失或換地。該市主管土地的副市長邱天儒同年6月13日批示＂同意再討論＂。但一直未有結果。2000年6月23日，海南省人民政府臺灣事務辦公室向原瓊山市政府并符乃雄市長去函，要求妥善處理該宗土地問題，以體現黨和政府對臺商投資的關心和支持。2001年2月26日，原瓊山市國土環境資源局在《海南日報》上刊登公告：＂經省、市人民政府批準，已依法收回以下單位(含北慶公司)國有土地使用權，其原持有的土地權源證件已注銷，不再具有法律效力，特此公告＂?！?002年1月16日，海南省人民政府臺灣事務辦公室作出瓊臺辦函[2002]3號《關于臺資企業海南北慶房地產開發有限公司土地問題的函》給原瓊山市政府，反映北慶公司的基本情況，要求妥善處理該宗土地問題。北慶公司也分別于同年2月20日和6月17日向海南省臺聯報告、省政協港澳臺僑外事委員會報告，反映該地不該被＂無償收回＂之情況，請求給予保護其權益。2004年8月6日，北慶公司總經理石永向中共海口市委王富玉書記送上《關于再次請求補償換地保護臺商合法權益的緊急報告》，王富玉書記8月9日批示：＂請求王路副市長、文智局長閱酌。＂同年12月3日?？谑袊临Y源局對北慶公司作出市國土處字[2004]243號《復函》，內容為：市府辦轉來你公司《關于再次請求補償換地保護臺商權益的緊急報告》收悉，函告如下：由于你公司自取得該地使用權后，未按規定開發利用，閑置土地已超過兩年。因此，2000年5月23日原瓊山市政府以瓊山府[2000]62號文依法無償收回土地使用權。如你公司不服該地收地決定，應依法通過行政復議或提起行政訴訟的途徑進行維權。同年12月28日，北慶公司向?？谑袊临Y源局提交行政復議申請書，同時將行政復議申請書送交海南省人民政府臺灣事務辦公室轉交省政府要求復議?！?005年6月15日，海南省人民政府臺灣事務辦公室作出瓊臺辦[2005]50號《關于我省8起重大臺商投訴案協調處理進展情況的報告》報送王守初常委，建議協調解決。同年7月11日，海南省人民政府作出瓊府復受字[2005]第6號《行政復議不予受理決定書》，認為北慶公司提起行政復議申請已超過法定期限，決定不予受理。北慶公司不服，遂提起行政訴訟。
　　另，在一審訴訟期間，2005年9月15日海南省人民政府臺灣事務辦公室向?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ呵裨洪L送來《關于依法加快處理北慶公司土地糾紛案的函》，院長批轉＂認真審查，依法妥處。＂中共海口市臺灣工作辦公室轉來臺辦處理群眾來信轉辦單要求依法處理。海南省臺資企業協會送來《關于要求依法公正審理北慶公司土地糾紛案的函》，指出本會及各位會員對此案相當關心，希望能從維護和發展兩岸關系，依法保護臺商的合法權益出發，盡快公正和妥善地審理此案。
　　一審判決認為，北慶公司于1995年12月18日領取了瓊山國用(府城)字第06612號《國有土地使用證》，已經合法享有對位于?？谑续P翔路北側9．9畝國有土地使用權。北慶公司雖然1994年9月27日與原瓊山市土地管理局簽訂了《國有土地使用權出讓合同》，由于受當時房地產經濟低潮影響該項目的開發計劃受阻。但是，1999年5月31日原瓊山市政府專函通知北慶公司，限其在1999年8月31日前投入開發建設，北慶公司對該地開發建設的期限重新計算，應是1999年8月31日，而不是出讓合同約定的期限。北慶公司董事會接到政府通知后高度重視，召開會議，決定進場開發。正當準備進場時，原瓊山市公安局、交通局、公路分局聯合發布通告，重建鳳翔橋，自8月25日至2000年2月28日止，實行雙向全封閉道路施工，而北慶公司宗地正位于鳳翔橋旁，無法進場施工。在封路修橋期間，原瓊山市政府為治理美舍河需拓寬河道又通知北慶公司該宗地在政府征用之列，瓊山市規劃土地管理局將北慶公司的國有土地使用證收回，該宗地就完全不能開發了。依據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十五條＂以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必須的前期工作造成動工開發遲延的除外＂的規定，北慶公司在規定的期限內未動工開發，有政府的原因。既然該宗土地因拓寬美舍河河道被征用，那么只能存在補償或換地的情形，不存在無償收回該宗地的問題。原瓊山市政府作出無償收回該地的決定無事實根據和法律依據，且程序上也是不妥當的。關于訴訟期限的問題。原瓊山市政府于2000年5月23日作出瓊山府[2000]62號《處理決定》，北慶公司收到后，于2000年6月8日，向原瓊山市政府送上《報告》反映相關情況，要求撤銷該處理決定，并補償該公司的損失或換地。該市主管土地的副市長邱天儒批示＂同意再討論＂?！”睉c公司在等待，但未果。2004年8月6日，北慶公司向時任中共海口市委書記王富玉送上《關于再請求補償換地保護臺商合法權益的緊急報告》，王富玉8月9日批轉市國土資源局辦理，同年12月3日，?？谑袊临Y源局對北慶公司作出市國處字[2004]243號《復函》，函告北慶公司＂如你公司不服該處理決定，應依法通過行政復議或提起行政訴訟的途徑進行維權＂?！”睉c公司收到函件后，申請行政復議，接著提起行政訴訟。北慶公司沒有在62號《處理決定》上交代的訴權和起訴期限內提起訴訟是有上述之原因，故北慶公司的起訴未超過訴訟期限。綜上，原瓊山市政府作出的62號《處理決定》，認定事實不清，主要證據不足，適用法律不當，程序違法，應予以撤銷。北慶公司的訴訟請求理由成立，依法應予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第1、2、3目的規定，判決撤銷市政府于2000年5月23日作出的62號《處理決定》。
　　市政府上訴稱：一審判決認定北慶公司提起訴訟未超過起訴期限錯誤。北慶公司2000年5月23日收到62號《處理決定》，沒有按照處理決定書上交代的權利進行維權，同年6月8日向市政府反映情況，雖然分管土地工作的副市長批有＂同意再討論＂，但其批示的效力明顯低于62號《處理決定》，在62號《處理決定》未撤銷或調整之前，北慶公司不能以某個領導的批示作為放棄自己權利的理由。一審以海口市國土資源局[2004]243號《復函》作為重新計算起訴期限沒有法律依據，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定，當事人直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出，北慶公司在2000年5月23日已知道原瓊山市政府作出的62號《處理決定》，且該決定明確告知訴權，而并非是在收到[2004]243號《復函》后才知道62號《處理決定》。根據《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法實施細則》第二十八條規定，北慶公司不服62號《處理決定》，應當按照行政訴訟法規定的三個月內提起行政訴訟，2005年7月15日才提起行政訴訟，已明顯喪失了訴權。一審判決認定原瓊山市政府同意北慶公司限期開發土地的事實有誤。北慶公司提供原瓊山市政府同意該宗土地延期開發的證據是1999年5月31日原瓊山市政府給海南尚億房地產公司《關于限期開發使用土地的通知》，該通知的內容既沒有標明該宗土地的《國有土地使用證》證號，也沒有指明該宗土地的面積，不能證明原瓊山市政府同意海南尚億房地產公司限期開發的土地就是同意北慶公司限期開發的土地。1999年7月5日，原瓊山市政府刊登《關于收回國有土地使用權的預先通知書》，擬無償收回國有土地使用權的單位是海南北慶房地產開發有限公司，而非海南尚億房地產公司。因此，一審判決認定土地使用權年限從1999年8月31日重新計算，沒有法律依據。一審判決認定北慶公司該宗土地閑置屬于《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十五條規定的除外條件沒有事實根據。北慶公司從1995年12月領取該宗土地的《國有土地使用證》，取得土地使用權，到1999年8月25日原瓊山市政府公安局、交通局、公路分局發布通告封閉重建鳳翔橋時，北慶公司該宗土地閑置已超過兩年以上，這期間并不存在政府及有關部門的原因造成無法開發的事實。2001年1月28日原瓊山市規劃土地管理局因美舍河整治工程的工作需要收回該宗土地使用證，但并不能說明該宗土地被征用和承諾給予補償。根據1999年12月13日，原瓊山市政府瓊山府[1999]197號《關于美舍河治理拓寬河道征地補償的補充通知》第一條＂依法獲得土地使用權的單位，滿二年未開發或投入開發資金未達到25％的，依法無償收回土地使用權。符合發放換地權益書的，按有關規定辦理＂的規定，原瓊山市政府認定北慶公司該宗土地閑置超過兩年的事實清楚。綜上，62號《處理決定》認定事實清楚，程序合法，適用法律正確，一審判決認定事實不清，北慶公司的起訴不符合法律規定，請求二審法院依法撤銷一審判決，維持62號《處理決定》?！??！　　?
　　北慶公司答辯稱：一、原瓊山市政府2000年5月23日作出無償收回土地決定后，北慶公司于同年6月8日及時向瓊山市政府打報告，要求撤銷無償收回土地決定，原主管副市長批示：＂同意再討論＂，但瓊山市政府一直沒有將討論結果告訴北慶公司。直到瓊山市政府并入?？谑泻?，我司再次向海口市委王富玉書記反映情況，2004年12月3日，?？谑袊辆植艑⒂懻摻Y果函復北慶公司：如不服收地決定，應通過行政復議或提起行政訴訟的途徑進行維權。因此，申請復議的期限應從收到函復之日起計算，北慶公司2004年12月28日申請行政復議，沒有超過法定期限。另，原瓊山市政府在62號《處理決定》中告知提起訴訟的期限是三十日，既違反了行政訴訟法第十九條的規定，也導致北慶公司認為直接向法院起訴的期限只是三十日，而沒有向法院起訴。二、原瓊山市政府已同意延期開發土地。北慶公司的該宗土地，是經批準從海南尚億房地產開發公司變更取得。1999年5月31日原瓊山市政府給海南尚億房地產開發公司的《關于限期開發使用土地的通知》沒有標明該宗土地的土地證號，但明確標明府城鎮鳳翔路的位置，而海南尚億房地產開發公司在府城鎮鳳翔路只有本案涉及的土地，雖然限期開發的通知下發給海南尚億房地產開發公司，但通知的末尾清楚寫明＂轉北慶公司＂。市政府提供的土地變更申請表證明，北慶公司的該宗土地經批準從海南尚億房地產開發公司宗地變更取得使用權，而上訴時又說＂不能證明原瓊山市政府同意海南尚億房地產開發公司限期開發的土地就是同意北慶公司限期開發的土地＂顯然自相矛盾。三、該宗地是由于原瓊山市政府有關部門的行為造成動工開發遲延。1999年5月31日下達的通知，限期北慶公司1999年8月31日前投入開發建設，兩年內建成。正當北慶公司準備進場開發時，同年8月25日原瓊山公安局、交通局、公路分局發布聯合通告，從1999年8月25日至2000年2月28日止，鳳翔路丁村路口起至美仁路口止實行雙方全封式道路施工。這一行為必然導致北慶公司無法動工。同年11月27日，原瓊山市政府批準了《關于美舍河河道治理工程瓊山段房屋附著物拆遷及征用土地補償標準實施方案》，同年12月13日，原瓊山市政府下發《關于美舍河治理拓寬河道征地補償的補充通知》，至此，該宗地變成了拆遷征用補償的范圍。2000年1月28日，原瓊山國土局按照拆遷補償規定，收回該宗地的土地證原證，并注明：＂因美舍河整治工程需要收回該宗地＂。綜上，62號《處理決定》認定事實和適用法律錯誤，程序違法，應予撤銷，一審判決認定事實清楚，證據確鑿充分，適用法律法規正確，應予維持，請求二審法院駁回上訴人的上訴。
　　本院認為，北慶公司雖然在1994年9月27日與原瓊山市土地管理局簽訂了《國有土地使用權出讓合同》，但1999年5月31日原瓊山市政府發出《關于限期開發使用土地的通知》，同意限期在1999年8月31日前投入開發建設，兩年內建成，實際上是將使用該宗地的時間延緩到1999年8月31日起算。1999年8月25日，原瓊山市公安局、交通局、公路分局聯合發布通告：＂自8月25日至2000年2月28日止，鳳翔路丁村路口起至美仁路口止，實行雙向全封閉道路施工。＂由于該宗地處于此范圍內，北慶公司無法進場施工。爾后，原瓊山市政府由于對美舍河河道瓊山段進行治理，需要征用該宗地，于2000年1月28日收回了北慶公司該宗地的土地使用證。至此，北慶公司不能對該宗地進行開發。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十五條規定，北慶公司因原瓊山市政府的上述行為，未能在期限內開發該宗土地，符合本條所規定的但書情形，不屬于滿二年未動工開發，原瓊山市政府無償收回北慶公司的該宗地沒有事實根據和法律依據，所作出的62號《處理決定》是錯誤的，應予撤銷。
　　北慶公司2000年5月23日收到62號《處理決定》后，于同年6月8日向原瓊山市政府送上報告，認為該宗地不應該無償收回，請求撤銷62號《處理決定》及補償損失或換地。同年6月13日該市主管副市長邱天儒批示＂同意再討論＂。由于政府同意再討論，致使北慶公司認為同意協調解決，為此，北慶公司在等待，但一直未有結果。原瓊山市并入海口市后，北慶公司于2004年8月6日向時任?？谑形瘯浲醺挥袼蜕稀蛾P于再次請求補償換地保護臺商合法權益的緊急報告》。同年12月3日，?？谑袊临Y源局以市國土處字[2004]243號《復函》函告北慶公司：＂如不服該收地決定，應通過行政復議或提起行政訴訟的途徑進行維權＂。北慶公司收到該函后于同年12月28日向海口市國土資源局提交行政復議申請書，同時通過海南省人民政府臺灣事務辦公室向省政府轉交行政復議申請書。海南省人民政府直到2005年7月11日才作出瓊府復受字[2005]第6號《行政復議不予受理決定書》。根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條：＂由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間＂的規定，由于政府同意再處理耽誤的期間不是北慶公司的自身原因造成超過起訴期限，這段期間應中止計算起訴期限。北慶公司收到省政府的《行政復議不予受理決定書》后，于同年8月3日向法院提起行政訴訟。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的規定，北慶公司的起訴未超過三個月的法定期限。
　　綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　一、二審案件受理費共計200元由市政府負擔。
　　本判決為終審判決。

審　判　長　楊偉余   　
審　判　員　林玉冰   　
代理審判員　王　華  

　
二00六年二月二十二日

書　記　員　石　磊